构建开放型经济新体制的“试验田”：从上海外高桥保税区到中国（上海）自由贸易试验区

【导读】2013年，中国（上海）自由贸易试验区成立，成为以制度创新为核心，构建开放型经济的“试验田”。

在此之前，1990年诞生的我国大陆第一个保税区——上海外高桥保税区，是开发开放浦东战略决策中的点睛之笔，标志着我国改革开放进入了一个新的起点。

由上海市档案局（馆）和上海老新闻工作者协会编纂的《上海改革开放40年——那些年，我们的故事》，日前由上海人民出版社出版，从亲历者角度讲述了这段历史。现我们为读者摘编如下。

▲题图为外高桥保税区码头，历史图为码头建设时的场景。

世界在此交汇——上海外高桥保税区创造的“第一”

口述：舒榕斌

高级经济师。曾任上海市外高桥保税区联合发展有限公司总经理，上海外高桥集团公司总经理，上海外高桥集团股份有限公司董事长。

整理：潘阿虎

1990年6月，国务院批准成立我国大陆第一个保税区——位于浦东的上海外高桥保税区横空出世，这是中国大陆最开放的区域，具有特殊的区位优势和政策优势，它的设立标志着中国改革开放进入了一个新的起点。

破冰：大陆首家外资保税加工企业和研发公司的诞生

当年，世界500强企业日本JVC进入保税区，成为中国大陆第一家外资加工企业。JVC在全世界有近百家公司及工厂，每年销售额达80亿美元。外高桥JVC，主要从事音响、录音机等产品的生产，其中迷你型台式音响荣获英国金奖。

JVC进来后，为保税区形成加工企业园区奠定了基础。外高桥当时设计的功能是不涉及物理、化学形态变化的简单性商业加工。我们认为功能不够完善，再加上10平方公里没有制造业，也很难填满。

以英特尔、惠普为先导，飞利浦、IBM等一批跨国企业的生产工厂纷纷进驻保税区，形成具有一定规模的先进制造产业园区。他们的工业产值占到保税区的75%，出口值占到70%。数字很能说明问题，海关税收，1994年为0.45亿元，1995年为3.40亿元，1996年一下子增加到16.97亿元，几乎翻了五倍。

1995年开始，国际跨国公司进行第二次战略转移。国际跨国公司第一次战略转移时，美国企业向东南亚转移，英特尔封装工厂从美国搬到了马来西亚。1995年，东南亚国家商务成本不断上升。而此时的中国，市场环境、法律环境、劳动力素质等都达到了承接跨国公司高端制造业的水平。作为中国改革开放前沿的外高桥保税区抓住了机遇，迎来了发展的春天。1995年，惠普打印机生产线正式上线，一下子带动了18家加工厂从新加坡迁移到了保税区。惠普带动了一个产业链进来，其影响可想而知。

1996年，英特尔生产手机的封装测试工厂进来了。1997年，飞利浦生产DVD、VCD的工厂进来了。大批企业纷纷涌向保税区，外高桥保税区形成了世界高端企业发展的汇集点。

东南亚金融风暴后，惠普在外高桥设立了地区总部，成为贸易流通中心、利润结算中心、技术研发中心和货物分拨中心，有效地解决了经费紧张、管理成本高、销售困难等问题，对统筹国内外资源、生产、运输等起到了巨大的作用。

跨国公司地区总部的出现和“四个中心”的形成，是保税区发展的必由之路，它顺应了经济全球化发展的必然趋势，撬动了世界现代制造业的发展，促进了区域经济的整合，加快了向高端研发的迈进。外高桥保税区的发展是中国参与国际贸易、国际竞争分工的缩影。

探路：大陆首家保税生产资料交易市场开业

1993年11月29日，当时人们还十分陌生的上海保税生产资料交易市场在外高桥保税区正式开业，这是中国大陆第一家保税生产资料交易市场。上海保税生产资料交易市场，既有10平方公里封关的保税区，又有直接与国际航线挂靠的港区，完全有能力将国际市场搬到上海大门口来。该市场实行会员制，由市场管委会制定市场管理办法和优惠政策，管委会下辖4个具有独立法人资格的市场主体，分别经营建材、办公用品和汽车。

办市容易兴市难。市场一成立就遇到了冰冷期，招商步履艰难。我们虽作了很大努力，但收效甚微，原因之一是国外企业不了解如何进入市场。由于政策不配套，还是要通过外贸公司代理，国内企业觉得是隔靴抓痒。后来，随着国家宏观环境的开放，我们的市场也逐渐回暖了。保税生产资料交易市场的建立，使外高桥保税区的商品交易额数年来一直维持在1.2万亿元以上的规模。

我们利用场馆优势，在商品展示交易功能开发上率先一步，场内既有长期的商品展示交易平台，又举办专业展览会。在长期商品展示交易平台方面，我们引进了美国游艇、日本数控机床、英国厨房橱柜、意大利卫生洁具、日本办公自动化机械、飞利浦家用小电器等产品，使进入场馆的客商有一种 “不是出国胜似出国”的体验。在举办专业展览方面，我们先后举办了西班牙家具展览、日本JVC数码技术展示会、罗马尼亚家具展览、日本AMADA机床展示会。不管是长期展示还是专业展览会，都取得了非常好的经济和社会效益。

20世纪90年代还是稀缺资源的进口轿车，国人不少还没见识过，因此闹出了不少笑话。台商汤君年先生委托我们进口一辆奔驰600和一辆加长林肯牌轿车，在从吴淞码头提车开往保税区的路上，我们被交警拦住，还以为是违章了，没想到警察敬礼打招呼说：“这么长的轿车从来没看见过，让我上车看看。”以后每过一个路口，都要被警察拦下，横看竖看，在从吴淞口到保税区的两个小时，“林肯”受到了特别的礼遇。

从1992年10月起至1994年9月底，整整两年，是保税区汽车物流的兴盛期，最为红火的1993年，最高库存量达到6000多辆，两万平方米的仓库，6000平方米的堆场，仓库旁的绿化带上也停满了进口轿车，场面蔚为壮观。21世纪初，外高桥人又在原来综合性保税生产资料市场的基础上，拓展建立了汽车、化妆品、手表、医疗器械、药品和酒类等专业性市场，更精准地聚焦国外同类商品、更精准地聚焦区内同类客户、更精准地提供专业性服务，使市场的交易额逐年不断攀升。

▲中国（上海）自由贸易试验区。图：赵立荣

这里离世界最近——印象中的中国 （上海）自由贸易试验区

口述：简大年

1958年生，现任中国（上海）自由贸易试验区管委会巡视员、浦东新区政府党组成员。曾任中国（上海）自由贸易试验区管委会副主任、党组副书记，浦东新区副区长。

整理：潘阿虎

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立。四年多来，上海自贸区为扩大开放而进行的改革创新争分夺秒、一刻不停，外商投资负面清单越来越短，允许外商投资领域越来越多，贸易便利措施越来越多，贸易通关速度越来越快。上海自贸区在对标国际与全球经济中健康发展。

定位：是制度创新的高地，不是优惠政策的洼地

最早提出申请自贸区，主要是争取一顶“上海浦东自由贸易园区”的帽子，便于国际招商和今后争取便利化政策；一套“境内关外”的监管模式，使区内的企业运作比较宽松；一组外汇便利的措施，方便企业对外收付汇；以及一批税收优惠的政策，特别是与国际接轨的税收安排，争取形成国际竞争优势。但是由于各种因素，最初的自由贸易园区方案没有落地。提出上海自贸区的设想后，上海市发展改革研究院、上海市政府发展研究中心等政府智库开展了上海自贸区实施方案的全面研究，国家多个部委专门来上海开展调研，在此基础上形成了《中国 （上海）自由贸易试验区总体方案》。

2013年3月中央领导在上海考察时，明确支持28平方公里保税区范围内试点建立自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的  “试验田”。

上海自贸区设立后，中央领导反复强调上海自贸区建设为探索构建开放型经济新体制作出了贡献。因此，自贸区建设对国家战略的根本意义在于探索构建新形势、新条件下的开放型经济新体制。

自贸区是国家的试验田，不是地方的自留地，要为国家全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验；自贸区是制度创新的高地，不是优惠政策的洼地，要以制度创新为核心，建立与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架；自贸区是种苗圃，不是栽盆景，要形成可复制可推广的经验和做法。

故事：美安康、普华永道、中谷物流都成为新政的受益者

上海自贸区四年多来按计划取得了阶段性成果：基本形成了以负面清单管理为核心的投资管理制度，基本形成了以贸易便利化为重点的贸易监管制度，基本形成了着眼于服务实体经济发展的金融开放创新制度，基本形成了以事中事后监管为主要内容的政府管理制度，基本形成了自贸区改革创新的法治保障制度。

具体来讲，自贸区的主要成绩有八个方面：一是形成了一张负面清单以及与之相适应的思维方式和“证照分离”管理模式；二是出台了一批扩大开放措施；三是建立了一套以自由贸易账户为核心的金融创新框架体系；四是搭建了一条中国本土企业投资海外的便捷渠道；五是提出了一系列贸易便利化的改革措施；六是争取了一批全国领先的功能平台；七是构建了一套事中事后监管的总体框架；八是营造了一个聚焦全面深化改革的氛围和环境。

美安康质量检测技术（上海）有限公司是上海自贸区扩区后设立的首家认证机构，也是自贸区新政的直接受益者。美安康由美国食品药品监督管理局（ACC）独家授权，但美国ACC是一家非营利的专家委员会机构，按照之前的外资认证准入条件，美安康并不具备进入中国的资格。上海自贸区设立后，推行企业准入的负面清单管理模式，外资认证机构属于自贸区服务业开放领域，审批已从原来的核准制改为备案制，大大缩短了认证机构的设立时间，美安康仅用半个月就拿到了营业执照。美安康引进美国先进的“第三方实验室”理念，以国际化标准的第三方食品检测和认证中心，为中国食品和膳食补充品企业提供研发、检测到认证的“整体解决方案”，促进中国食品和膳食补充剂的安全。

高层次航运人才一直是上海国际航运中心建设的关键环节，影响着自贸区航运产业未来发展走向。经过三年谋划，2016年1月，国家交通部、英国皇家特许船舶经济学会、上海浦东新区航运办共同举行中英高端航运人才培养合作签约，启动上海自贸区航运人才“双认证”试点，推出由国内最权威的航运职业资格中心与全球唯一被认可的航运职业标准机构联合认定的航运人才培训模式。航运人才培训试点，是国内外航运人才认证标准在自贸区首次融合，揭开了自贸区在国际航运中心建设人才领域制度创新的新篇章。

“负面清单”管理模式和服务业扩大开放措施的实施使普华永道培训机构得以落地。上海自贸区成立以前，外商从事教育培训只能以中外合作办学的形式来进行，不能独资办学。受益于2015年版“负面清单”和54条服务业扩大开放措施，首次允许在上海自贸区设立外商独资经营性职业技能培训机构，突破了该行业中外合资的条件限制，普华永道率先在上海自贸区陆家嘴片区注册并成立了外资职业技能培训机构，启动了非学制类职业培训项目“You Plus”特训计划。这种创新业务填补了国内专业培训领域的空白，在业界和教育界产生一定影响力。

上海自贸区助力中谷物流发展壮大。2010年3月，借助上海国际航运中心建设的东风，上海中谷新良实业有限公司成立，即中谷物流的前身。2015年10月，公司完成股份制改造，更名为上海中谷物流股份有限公司。上海自贸区挂牌后，中谷物流又成为自贸区政策的受益者。目前，注册在自贸区内的外资融资租赁公司可以做境内的船舶业务，这一政策的放开对中谷物流开展船舶融资是一个利好。此外，在境外购买船舶时，此前需清关后才可办理所有权证书，而目前清关和办理所有权证书可同步。

2017年，中谷物流已经陆续引入软银资本、上海自贸区基金等战略股东。

▲外高桥进口汽车滚装码头。

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自贸区和保税区有何区别

保税区作为海关特殊监管区域，实施自由贸易园区（Free Trade Zone）的运作模式，主要是国家为了促进贸易而单方面使用的一种政策工具。

1990年设立的外高桥保税区，曾诞生了我国大陆第一家外商独资贸易企业、第一家中外合资物流企业和全国保税区第一家中外合资出口加工企业。20多年来，外高桥保税区累计引进了近万家投资企业，成为国内经济规模最大的海关特殊监管区域。但随着加入WTO后我国关税税率逐步下降，外资准入放开，保税区的政策优势不断弱化。2009年，上海综合保税区成立，逐步转为以功能拓展为核心，着力探索创新经济功能和商业模式。

中国（上海）自由贸易试验区发源于保税区，但是以制度创新为核心，本质是构建开放型经济新体制、促进改革开放的试验田，凡是与改革、与开放有关的制度和措施都可以在这里试验。一是对外扩大开放，要建立与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架，创造新的开放空间；二是对内深化改革，厘清政府和市场的关系，促进政府职能转变和管理方式创新，进一步释放市场和企业的活力。

口述：舒榕斌、简大年

整理：潘阿虎

编辑：吴钰

责任编辑：王磊