美对华政策为何十年内剧变？下一步或走向安全竞争？

【导读】：今天上午,中国商务部向WTO递交了改革建议书。几小时后，美国却公布了另外3000亿征税产品名单。美国政府对华政策缘何在十年内发生了较高程度的战略共识？错误根源何在？决定下一步的变量何在？今分享复旦大学美国研究中心王浩的撰文摘选。他提出在美国国内“双重极化”的政治结构下，美国两党可能会从地缘政治逻辑和安全维度思考美国的对华政策，安全竞争或取代经济竞争，成为下一阶段中美战略竞争的主题。

焦虑共振使美国对华战略诉求发生变化

近年来，美国国内持续进行着一场对华政策大辩论。这场辩论的核心议题是：自1972年中美关系正常化起，美国的对华接触政策——主要由安全上的战略克制与经济上的自由主义构成——是否失败了？可以说，这场辩论不仅是冷战结束以来美国国内规模最大的一次，而且也是内容最深刻、受关注度最高的一次。实力对比与战略选择的同时变化所引发的“共振”，加剧了美国战略界的焦虑。这种焦虑反映出自奥巴马政府执政起，美国对华政策制定的背景已经出现了根本性变化。

美国对自身国家核心利益的界定及其相应战略选择的变化是一个较好的分析切入点。

2008年全球金融危机爆发以来，虽然维护自身“一超”地位这一总体利益没有变化，但经济、安全与国际秩序稳定等具体利益如何定位，是美国面临的战略难题之一。这就导致中美关系的发展失去了冷战后期以及冷战结束初期两个阶段所拥有的明确和稳定的战略基础（基于地缘政治逻辑遏制苏联的安全威胁与基于国内政治逻辑实现经济繁荣），而陷入一种漂移状态。因此，战略竞争时代中美关系的基本特征在于，美国越来越将崛起的中国视为一个全方位的战略竞争者与挑战者，相应地，“地缘政治逻辑—安全维度”取代了“国内政治逻辑—经济维度”成为美国对华中长期战略制定的出发点，在这一宏观背景下，美国在不同阶段对自身具体核心利益排序的调整及其反映出的对华战略诉求的差异化，构成了美国对华政策演变的微观动力。

以内政为主的国家利益决定了对外战略

2008年国际金融危机的爆发以及由之加速推进的国际战略格局的变化，使得美国国内政治成为界定不同时期国家利益优先次序以及美国对外战略基本取向的核心变量。党争（Partisanship）随之从国内公共政策领域扩展到对外政策领域。在后金融危机时代，两党在“如何维护美国的全球地位”这一问题上给出了不一样的答案。

奥巴马政府的对外战略致力于平衡与统筹上述政治联盟的外交利益诉求，以一种低成本的方式维护美国的霸权地位。

就特朗普政府而言，其对外战略所追求的核心目标和主要推进手段是“使美国再次强大”与“美国优先”。这一现象使美国政治在冷战后两党极化的基础上出现了共和党内部的分裂和极化，即衍生为一种“双重极化（two－level polarization）”结构。这进一步恶化了美国国内的政治生态，形成了民主党与共和党、共和党建制派—全球主义者与反建制派—本土主义者之间的尖锐对立和冲突，使得特朗普政府在政治上对于自身关键选民群体——以白人蓝领阶层为代表的反建制力量和本土主义者——的依赖日益加深，甚至形成了一种紧密的利益捆绑态势。这也就意味着，这一政治联盟的利益诉求已经成为特朗普政府内政、外交政策制定的首要甚至决定性变量，国内政治对于美国对外政策的界定作用因此愈发显著。

所以，在美国这样一个高度多元化的社会结构与代议制民主的政治结构组合之下，不同的社会利益和社会力量都拥有表达自身对外政策诉求的机制和渠道，因此，美国的国家利益本身就是一个难以被明确、稳定和统一界定的概念，正因如此，美国的对外战略（包括对华政策）才表现出阶段性和不确定性的特征。

奥巴马在控制竞争成本基础上避免中国成为亚太主导国

自奥巴马政府执政时起，中美关系概括为两国步入了“战略竞争时代”。“奥巴马联盟”的对外战略诉求推动奥巴马政府时期美国外交的根本目标在于在全球战略层面收缩战线、减少军费开支与海外干预、降低对外战略的成本，同时运用自由主义、多边主义、盟友体系与国际制度等政策手段，维护美国主导的既有国际秩序的稳定，避免潜在的战略挑战者威胁这一秩序。就对华政策而言，奥巴马政府将中国视为美国主导的国际秩序的最大挑战者和威胁者，因而在全球战略收缩的背景下，美国致力于同中国展开制度竞争，在控制竞争成本的基础上避免中国成为亚太地区的主导国。

经过从奥巴马政府就任起两年多的战略酝酿，美国自2011年下半年开始以外交、军事和经济三管齐下、相互配合的方式，使其以“亚太再平衡”为表现形式的对华牵制和竞争政策进入实质推进阶段。总之，在奥巴马政府时期，中美亚太战略竞争集中体现为多边制度竞争，即美国致力于在亚太地区的外交、安全与经济等地区多边主义框架下同中国开展全方位的主导权之争，防止中国的地区影响力取代美国，进而对其主导的国际秩序构成冲击。归根到底，这一政策是在中美战略竞争时代的地缘政治逻辑框架下，由美国国内政治特别是“奥巴马联盟”的对外政策诉求及其利益偏好所界定的。

特朗普执政实际政治演变反映了更为复杂的国内政治逻辑

特朗普政府执政以来，其对外战略的整体取向——反全球化与经济民族主义——在对华政策中主要聚焦于双边层面的经贸议题。特朗普政府自执政起便不断力推以所谓“公平贸易”为旗号、以实用主义和结果导向为理念的对华经济民族主义政策。

实际发生的政治演变态势反映出的却是更为复杂的美国国内政治逻辑。其中主要包括：意识形态和传统价值观念对于白人蓝领阶层的投票行为产生了重要影响；经济增长带来的实际收入增加，部分抵消了白人中低收入群体对经济不平等的负面认知，这就意味着他们更关心就业而非福利；民主党的主要经济、社会政策红利被大量少数族裔和外来移民获取，从而大幅减少了白人蓝领阶层的获得感。

基于此不难发现，特朗普政府对华战略中以经济民族主义为内核的经贸政策完全是为了迎合白人蓝领阶层这一核心政治联盟，从而实现维护自身政治利益、稳固执政地位的目标。

海湖会到特朗普访华：配合与妥协解决矛盾与分歧

在政策实践中，特朗普政府以经贸议题为抓手的对华战略调整主要经历了两个阶段。

首先，从中美元首海湖庄园会晤到特朗普访华，两国在2017年主要围绕“百日行动计划”及“一年行动计划”所涉及的利益分配、政策协调、国内改革以及配套措施等多方面内容，追求通过相互配合与妥协，解决两国经贸关系中存在的突出分歧和矛盾，尤其是回应美方关于中美经贸关系的现状有利于中国而不利于美国的不满。总的来看，这一阶段美方在谈判的过程中采取了攻势，中方则处于守势。

通过这一阶段两国在经贸议题上的互动可以发现，在特朗普政府奉行建立在国内政治逻辑基础上的经济民族主义对华政策框架下，美国对于中国在经贸领域的合作甚至让步需求不会减弱，经贸议题在特朗普任内将无疑会成为中美关系中的首要议题。在特朗普访华期间，中美两国围绕能源和基础设施等主要领域的合作达成了逾2500亿美元的经贸协议，这一协议成为特朗普政府对华经贸政策取得阶段性成果的标志。

2018年至今：谈判中的征税与反制，贸易摩擦是主题

其次，2018年以来，特朗普政府的对华贸易政策开始进入运用加征关税的办法向中国施压，从而实质性减少对华贸易逆差的阶段。在这一过程中，美方先后宣布对从中国进口的洗衣机、光伏产品、钢铁、铝等加征10％到110％不等的关税，随后又列出了1300多项中国对美出口商品清单并对其加征25％的关税；此外，2018年4月开始，美国贸易代表办公室（USTR）依据所谓 “301”调查，宣布额外对中国输美的1000亿美元商品加征关税，美国商务部则对产自中国的钢制轮毂产品发起反倾销和反补贴 （“双反”）调查。面对美方违反世界贸易组织规则和国际贸易原则的单边主义做法，中国进行了有力的反制。2018年4月，经国务院批准，国务院关税税则委员会最终决定对原产于美国的大豆、汽车、化工品等14类106项商品加征25％的关税。

随着中美贸易摩擦的持续发酵，2018年7月6日，美国开始对340亿美元的中国商品加征25％的关税；作为反击，中国同时开始对同等价值的美国产品加征25％的进口关税。至此，中美贸易争端进入所谓“实战”阶段。此后，美方贸易代表莱特希泽进一步表示，将对价值2000亿美元的中国对美出口商品加征25％的关税；中方则制定了将依法对自美进口的约600亿美元产品按照四档不同税率加征关税，实施日期将视美方行动而定的反击措施。中美“贸易争端”的大规模展开表明，经济竞争已经成为当前中美战略竞争的主题和侧重点。

尽管2018年12月1日举行的中美元首阿根廷会晤达成了暂停相互加征关税的重要共识并决定开展为期90天的经贸磋商，从而使“贸易争端”迎来缓和甚至“止战”的宝贵时间窗口，但中美经贸关系中的深层结构性问题需要双方长时间的共同努力才能得以有效解决。因此，贸易摩擦仍将是特朗普政府任内中美关系面临的首要议题。

美国内主流政治精英对华强硬达成高度共识

在当前美国国内“双重极化”的政治结构下，国内政治对于特朗普政府对华政策的影响还体现为建制派政治精英—全球主义者的干预和掣肘。在2017年特朗普访华后，以美国国会中的共和党保守派议员、行政部门中具有鹰派背景的官员以及以主流政策智库为代表的建制派政治力量，对特朗普政府的对华政策表现出了越来越明显的不满情绪，认为其过于关注经贸等具体议题，是一种政策上的“短视”，忽视了中国崛起带来的重大地缘战略挑战。

结果是，美国的对华政策从2017年底开始出现了一系列转向，突出了地缘政治博弈的因素，这就使得安全竞争有可能成为下一阶段中美战略竞争的主题。从这个意义上讲，随着美国国内主流政治精英在对华强硬方面达成高度的共识，美国对华政策中的地缘政治逻辑与国内政治逻辑正在走向某种程度的“合一”，这一趋势与冷战时期美国对苏联战略的制定背景存在相当的可比性，那就是当美国面临的地缘政治压力强大到一定程度之时，国内政治—社会力量会搁置彼此的分歧与矛盾，形成较高程度的对外战略共识。这也是学界担心中美两国存在陷入所谓“新冷战”风险的根本原因。

需要指出的是，在美国国内“双重极化”的政治结构下，两党“建制派—全球主义”政治力量开始越来越从地缘政治逻辑和安全维度思考美国的对华政策，因而安全竞争有可能取代经济竞争，成为下一阶段中美战略竞争的主题。

（摘自《当代亚太》2019年第1期，原题为“从制度之战到经济竞争:国内政治与美国对华政策的演变(2009～2018)” ）

作者：王浩（复旦大学美国研究中心）

编辑：周俊超

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