生态环境部环境规划院专家访谈 | 生态补偿不是“一补了之”“不发展”

国家发展改革委近日印发通知，正式发布《生态综合补偿试点方案》（简称《试点方案》），决定开展生态综合补偿试点，进一步健全生态保护补偿机制。

呼吁出台《生态补偿条例》

报：生态补偿的定义是什么？

刘桂环：生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，以政府和市场等经济手段为主要方式，调节相关者利益关系的制度安排。

报：跨省生态补偿在流域治理中扮演着什么样的角色？我国目前流域生态补偿的推进情况如何？

刘桂环：流域是具有较强整体性和很高关联度的生态系统。流域生态环境保护必须从全流域的角度出发，既要考虑如何改善局部生态环境，更要思考如何调节上下游流域及行政区间的利益关系。生态补偿则是一种有效保护生态环境的环境经济手段，有利于促进流域上下游水环境质量改善、建立联防联控机制以及和谐发展，也是迈向生态文明的“绿金之道”，具有重要的战略地位。

我国跨行政区域的江河众多，30%的国土面积分布在跨行政区的大江大河流域，将省内流域生态补偿机制扩大至跨省层面十分必要。新安江流域作为我国首个以国家层面推动建立的跨省界水环境补偿试点，对于我国跨界流域生态补偿具有极为重要的示范和引导作用。目前，以新安江试点为范本的流域上下游横向补偿机制试点工作已经陆续在汀江——韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津、赤水河流域以及密云水库上游潮白河流域相继推开，共涉及6个流域、10个省份。

报：您对新安江生态补偿试点的效果作何评价？对全国的生态补偿工作又有哪些展望？

刘桂环：新安江生态补偿试点实施以来，皖浙两省高度重视试点工作，都下了很大功夫。试点取得了阶段性的成果：第一，环境效益。新安江流域上游水质稳中趋好，下游千岛湖水质保持为优，营养状态指数呈下降趋势。第二，经济效益。倒逼产业转型，实现生态环境保护与绿色发展的和谐统一。第三，社会效益。试点绩效得到国家有关部委充分肯定，百姓的环保意识不断增强。第四，制度效益。建立了一套较为完整的工作机制。

对于全国的生态补偿工作而言，则重点要在法律保障、部门协作、资金支持、产业协作、园区协作、人才流动、机制跟进、技术支撑等方面发力。其中在法律层面，目前《环保法》第三十一条已为横向生态补偿提供法理依据；有一些部门规章为相关探索提供了指南和纲领；相关单行法也在草原、森林等资源领域对生态补偿做了规定。但是，我国还需要专门的生态环境补偿立法，比如通过制定《生态补偿条例》，明确生态保护补偿的适用范围、相关利益主体的权利义务、监测评价、法律责任等要求。

报：“新安江模式”对长三角水治理而言，有哪些借鉴意义？

刘桂环：新安江生态补偿试点工作推进以来，横向生态补偿机制越来越健全，上游地区建立了一套较为完整的工作机制，包括断面水质考核、创新资金投入、项目管护等；上下游建立了联合监测、汛期联合打捞、应急联动等横向联动工作机制，这些为建立可复制、可推广的生态补偿制度积累了丰富经验，“共抓大保护、不搞大开发、流域上下游一盘棋”的思路是值得长三角所借鉴的。

而长三角其他地区也不一定要完全照搬“新安江模式”，举个例子，新安江流域有着明显的上下游关系，安徽是上游，浙江是下游，经济责任较容易协调；但在一些“水乡”地区，河网密集，上下游关系则较为复杂。各地还应结合自身特点探索适合本地区的横向生态补偿机制。

“被补偿地”应坚持绿色发展

报：在跨省生态补偿中，中央和地方分别扮演着什么角色？

刘桂环：角色关系是中央引导，地方为主，重在协商。

新安江三轮试点正是在中央层面的引导下，上下游利益相关方搭建起协调机制，省与省之间关于补偿目标、补偿标准、补偿实施及补偿考核等环节进行协商。第一轮试点中央财政是主力，第二轮试点，中央财政逐步退坡（先多后少），进一步引导地方建立机制，逐步过渡为以地方资金为主。可以预期的是，试点将走向“中央财政彻底退出，完善1对1补偿关系”的阶段，进一步健全和完善跨省流域上下游横向生态补偿机制。

报：在生态补偿中，政府的投入会是一个无底洞吗？只能用钱来补偿吗？

刘桂环：当前，政府仍然是生态补偿的主要投入者，社会和公众参与补偿较少；补偿方式也较为单一，主要采用资金补偿，但补偿标准与治理资金相比可能还存在一定程度的缺口，对于政策补偿、产业补偿、实物补偿、技术补偿、人才补偿等形式，运用较少。

未来，流域上下游应扩大融资渠道，破解资金难题，建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式；同时，要变“输血式”生态补偿为“造血式”生态补偿，在资金补偿的基础上，加强产业、人才、文化、旅游等方面的合作。

报：新安江水质越来越好的同时，我们发现，上游致富的愿望越来越强烈，他们期待下游给予更多的支持。对此，您怎么看？

刘桂环：几轮试点之后，新安江断面水质好上加好的压力的确越来越大，此时，生态补偿考核机制有待进一步完善。据了解，浙皖两省正在谋划共建新安江——千岛湖生态补偿机制试验区，这会是一个探索新方向的好契机，特别是在生态环境协同管控方面。

我们要把补偿与发展放在一起思考。生态补偿不是“一补了之”，并不意味着自己“不发展”，而是应当以补偿为抓手，加快绿色发展，“主观为自己，客观为别人”。无论是资金补偿，还是其他形式的补偿，被补偿方都不能仅仅停留于盼望补偿，而是应当积极利用已有的补偿资金，去撬动本地产业的绿色转型升级，主动为自己的产业、产品、服务创造更多的对接机会。在此基础上，下游应给予上游更多支持。

作者：赵征南
编辑：赵征南
责任编辑：付鑫鑫

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