来源：检察日报
对未达刑事责任年龄的罪错未成年人，如何一体贯彻“保护、教育、管束”办案理念，检察机关在积极探索——
2020年3月中旬，正值新冠肺炎疫情期间，一起中学生伤害父母的血案震动了社会。据福建省厦门市公安局通报，3月10日凌晨，该市湖里区某住宅发生一起故意伤害案，犯罪嫌疑人因家庭矛盾，持刀捅伤其父母，致其母亲当场身亡、父亲受伤。
近年来，未成年人犯罪在连续多年下降趋于平稳后又有所抬头，特别是一些未达刑事责任年龄的未成年人实施的恶性犯罪，更是一次次挑战社会道德底线，成为社会关注焦点。
2020年1月19日下午，全国检察机关未成年人检察工作会议在京召开，最高人民检察院党组书记、检察长张军出席会议并讲话。
群众揪心的事，就是检察机关的关注点。2020年1月19日召开的全国检察机关未成年人检察工作会议专门强调，对犯罪未成年人坚定不移实行“教育、感化、挽救”方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则；对涉案罪错未成年人，一体贯彻好“保护、教育、管束”办案理念。
“对涉案罪错未成年人的特殊保护、优先保护，并不意味着一味保护、一味从轻。对未达刑事责任年龄涉罪未成年人不能一放了之，教育、管束不可或缺，要实行分级、有针对性干预、矫正。” 最高人民检察院第九检察厅有关负责人日前在接受记者采访时表示，近年来，检察机关积极探索建立罪错未成年人的临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度，力求形成可复制可推广的经验，取得了积极成效。
最高检：
回应社会关切加强顶层设计
四川省资阳市检察机关曾做过一项统计。
资阳市检察院第七检察部主任魏航告诉记者，他们对近三年全市受理的未成年人审查起诉案件和公安机关办理的未成年人治安处罚案件进行统计后发现，共有71名未达刑事责任年龄的未成年人涉嫌犯罪，年龄主要集中在13到15周岁。
魏航发现，由于未达刑事责任年龄未成年人在犯罪后缺乏相应的强制处罚措施，办案机关只能要求其家长予以严加管教，一旦其家庭无管教能力或疏于管教，这些高危未成年人往往会再次犯罪。“据我们统计，在71名未达刑事责任年龄犯罪未成年人中，有12人曾多次参与违法犯罪活动，占总人数的16.9%。”
采访中，多位一线未检检察官告诉记者，因缺乏具体程序和配套制度，刑法有关对因不满16周岁不予刑事处罚的“责令家长或者监护人加以管教”或者“由政府收容教养”的规定，落地实施困难重重，难以有效发挥作用。
近年来，面对接连发生的“湖南沅江12岁男孩弑母案”“辽宁大连13岁男孩杀害10岁女孩案”等极端事件，社会各界要求降低未成年人刑事责任年龄的呼声此起彼伏。
“未成年人走上违法犯罪道路，往往有一个渐进演变的过程。一开始是有些不良行为，由于没有得到及时干预，就在违法犯罪的道路上越滑越远，甚至实施严重犯罪。解决这一问题的关键在于抓早抓小，针对未成年人的罪错程度设置阶梯式的多种实体处遇措施，供有关部门和司法机关根据涉案未成年人的具体情况加以适用，当未成年人出现不良行为，严重不良行为乃至违法犯罪时，及时进行有针对性的干预、矫治。”最高检第九检察厅有关负责人介绍，最高检一方面加强对下的规范指导、鼓励基层探索创新，一方面有序推进顶层设计。
2019年2月，最高检下发《2018-2022年检察改革工作规划》，其中提出，检察机关将深化涉罪未成年人的教育感化挽救工作，探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分等制度。
“我们在参与《规划》起草制定工作时，一方面认真分析了当前未成年人保护和犯罪预防机制的薄弱环节，另一方面总结了各地未检部门已有的创新做法，提出了未来五年的未检改革规划，社会各界也给予了广泛关注和高度肯定。”最高检第九检察厅这位负责人表示，“下一步，我们将加强对各地开展临界预防、保护处分等经验做法的总结、完善和推广，持续推动阶梯式矫治体系建设，推动规范化、精准化的帮教工作。”
积极探索临界预防与保护处分
在积极探索罪错未成年人临界预防工作中，四川省资阳市检察院走在了全国前列。
“针对未达刑事责任年龄涉罪等高危未成年人‘发现难、处置难、管理难’的问题，我们推动构建起信息化预防帮教体系。”魏航介绍，资阳检察机关联合公安机关，通过公安机关的警综平台和检察机关的统一业务系统，建立了由未成年人户籍、家庭成员、涉案情况等详细信息组成的数据库，安排专人定期更新，信息共享。
“对纳入数据库的人员，根据违法犯罪情况和个性特征，分为黄色、橙色和红色三个预警等级，开展差异性帮教。对黄色预警的，普通关注；对橙色预警的，重点关注，视情况派专人跟踪帮教；对红色预警的，确定一个职能部门安排1人至2人进行跟踪帮教，其他相关职能部门进行协助。”魏航说。
构建网格化预防帮教体系，是资阳探索的一个亮点。“2019年初，资阳市未成年人网格化预防帮教平台开始上线运行，现已通过公安机关和检察机关录入72名受到治安处罚和未达刑事责任年龄的未成年人。经过三色预警评估后，对符合网格化帮教条件的未成年人，由综治中心分配至指定网格员进行每月走访、协助监管帮教等。”魏航介绍。
四川资阳是三色预警，上海浦东是三级干预。
2017年12月22日，时任最高检未成年人检察工作办公室副主任史卫忠、上海市检察院副检察长龚培华共同为“全国未成年人检察工作创新实践基地”揭牌。
2017年12月22日，上海首家“全国未成年人检察工作创新实践基地”在浦东新区检察院揭牌，其中一个创新实践项目就是“未成年人保护处分制度”，探索对触法少年开展早期司法干预、进行强制矫正，预防再犯罪。
“我们探索形成了‘三级干预’工作机制，根据触法少年人身危险性、需保护性以及涉案性质、情节进行不同程度的干预。”浦东新区检察院第八检察部副主任吴华蓉介绍，
▶ 第一级干预针对初次触法、危险性较低的未成年人，主要通过举行司法化教育训诫仪式、制发训诫书、责令严加管教令等方式强化其法律意识及其法定代理人的监护意识，通过建档跟踪、短期观护帮教（2至6个月）对其行为、心理进行矫正；
▶ 第二级干预针对再次触法、危险性较高的，联合公安机关、专门学校、社工组织等力量，进行强制程度较高、期限更长的观护帮教（6至12个月），对其法定代理人进行亲职教育；
▶ 第三级干预针对触法行为性质恶劣、后果严重、危险性极高、必须予以隔离保护矫治的，提起司法化收容教养程序。
“在案件流程上，最关键的环节是‘两次评估’”。吴华蓉介绍，
▶ 第一次评估是“需保护性评估”，就是在作出处遇决定前进行，通过查明涉案事实、社会调查、心理测评等措施综合评估该未成年人触法的性质、情节、次数以及其人身危险性、教育矫正可能及需求等，作为确定是否需要保护处分、具体干预程度和干预措施的基础。
▶ 第二次评估是“处遇效果评估”，在观护帮教、教育矫正措施开展后进行，对于效果良好的，可以决定终结保护处分，随后定期开展跟踪回访；对于效果不佳的，可适用弹性制保护处分期限，决定延长保护处分期限、调整教育矫正措施等。
“我院已累计办理94件保护处分个案。除1人再次参与违法犯罪活动以外，93起个案均效果良好，未发现再次涉嫌违法犯罪情形，严重不良行为得到矫正。”吴华蓉说。
检察建议“激活”收容教养条款
2019年7月，江苏省仪征市检察院向当地公安机关发出检察建议，建议对一名涉案未成年人启动收容教养程序。
当年4月2日，该院在审查一起盗窃案时发现，同案人王某（作案时不满16周岁）曾多次采用撬锁、砸门等手段实施盗窃，被公安机关处以行政拘留不执行后，仍不知悔改，又单独或伙同他人共同实施盗窃30起。
仪征市检察院第二检察部副主任杨扬告诉记者：“这个孩子虽然不满16周岁，但在整个犯罪过程中起主要作用，再次被抓后态度蛮横。我们和公安机关多次对王某进行法治教育，但收效甚微。”
办案检察官调查发现，王某的父母早年离异，随父亲生活的王某从小缺乏家庭教养，长期处于无管束状态，已不具备家庭监护条件，继续放任会严重危害社会治安秩序。杨扬说：“鉴于这种情况，对王某进行收容教养，符合相关规定，而且是必要的。”
虽然符合规定，但要启动对王某的收容教养程序并不容易。杨扬告诉记者，由于诸多原因，绝大多数公安机关并不愿意去启动收容教养程序。在对王某的家庭、生活状况等进行全面调查的基础上，仪征市检察院经过研究，决定通过发出检察建议的方式，督促公安机关启动对王某的收容教养程序。
收到检察建议书后，仪征市公安局向上级公安机关提出对王某收容教养的申请，经扬州市公安局批准后，王某被依法收容教养，期限一年。
本想在今年初实地走访了解王某管教情况，由于疫情原因，杨扬未能成行。近日，杨扬通过电话和管教场所取得联系。
管教人员告诉杨扬，王某刚到管教场所的时候，表现不好，还偷窃别人的洗漱用品。后来，管教人员结合他的情况，有针对性地对他强化了教育，并采取了心理干预的措施。
“他慢慢改掉了情不自禁偷东西的心瘾，现在表现蛮好的。”杨扬告诉记者。
推动专门学校建设“破题”
加强未成年人保护，有效遏制低龄未成年人违法犯罪问题，也是推进社会治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。
2019年3月，中办、国办下发《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》（下称《意见》），进一步明确专门教育是国家教育体系的组成部分，也是未成年人司法体系中具有“提前干预、以教代刑”特点的重要保护处分措施。《意见》要求针对有严重不良行为未成年人、未达刑事责任年龄涉罪未成年人和涉嫌轻微犯罪未成年人建立专门的教育矫治体系，并对规范入学程序、建立专门教育体系、规范管理制度等提出了意见。
在云南文山，早在2015年5月，当地为应对未成年人违法犯罪案件逐年上升的社会问题，设立“文山市第××中学法治教育分部”，对文山市辖区内的未成年违法犯罪人员进行强制教育。2018年6月，又成立文山州第×中学，专门开展这项工作。文山州检察院作为学校共建单位参与学校管理，选派一名法治副校长负责该校涉案未成年人观护和心理干预教育工作。2018年10月，文山州检察院下发文件，要求自2019年11月1日开始，各县（市）检察院要对本地送到文山州第X中学的学生进行“一对一”帮教矫治，帮教时间自学生入学开始至学生离校结束，帮教情况每季度书面报告州检察院。
北京也在积极探索。2019年下半年，北京市检察机关着手组建一个特别的团队——专门学校工作团队。据北京市检察院第九检察部检察官助理王金倩介绍，这是一个由市检察院牵头、三级院共同组建的工作团队，组建的目的就是与专门学校共建犯罪预防、矫治工作机制。
2019年11月15日，北京市检察院检察长敬大力带领“北京市检察机关专门学校工作团队”赴北京市某寄读学校，就未成年人法治教育、临界预防、分级干预、保护救助相关工作召开座谈会。当日，双方签订建立未成年人犯罪预防和教育矫治工作机制的合作框架协议。
2019年12月，检察人员、专门学校领导、心理老师、社工等各方面人员再次坐到一起，深入磋商建立更具操作性的工作团队运行机制，并形成了一个详细的工作方案。
这个团队是怎样工作的呢？王金倩举例说，按照方案，寄读学校接受一名涉案未成年人后，就会指定一位检察官，与司法社工、心理老师、学校老师和未成年人的监护人联合组成一个帮教团队。“通过一对一的跟踪帮教，确保效果。”
帮教期满后的效果如何评估呢？王金倩介绍说：“评估接近期满时，寄读学校、司法社工和检察机关三方面都要出一个评估报告，综合评估帮教效果，最后来决定期满后是不是可以回归，是不是需要再延长。”
北京市有6所专门学校，王金倩介绍。2019年底，北京市检察机关又和位于门头沟区的某职业学校也达成了合作协议。其他几所专门学校，也在积极推进这项工作。
更好发挥专门学校的作用，也受到最高检重视。2020年初，全国检察机关未成年人检察工作会议明确把研究推动专门学校建设作为需要重点做好的具体工作之一，要求各地检察机关积极探索建立检察机关与专门学校的工作衔接机制，把对涉案罪错未成年人的保护、教育、管束落到实处。
破解现实难题亟待制度支撑
如何把对低龄罪错未成年人的“保护、教育、管束”落到实处，是从最高检第九检察厅到基层检察院一线未检人员都在思考的问题。
“无论是放在哪里管教，收容教养场所也好，专门学校也好，观护基地也好，确保实现教育效果才是最关键的。”在接受记者采访中，很多检察官表示，落实对未达刑事责任年龄的罪错未成年人的有效管束，当前还面临着很多困难，最大的问题是制度的缺失。
对于制度上的空白，一线检察官的感受最为直接。对于临界预防、保护处分、家庭教育、分级处遇等针对罪错未成年人进行干预矫治、预防未成年人犯罪的机制，目前我国法律还没有明确的规定。吴华蓉表示，由于立法存在不足，如果各方对公安机关、司法机关开展保护处分措施的合法性、合理性等存在不同看法，就会影响工作合力的形成。
收容教养在制度层面的“先天不足”，造成执行中遇到梗阻。对于未达刑事责任年龄的罪错未成年人进行收容教养，我国刑法、预防未成年人犯罪法都有规定。但现行收容教养制度客观上存在操作性不强、缺少明确标准和专门收容教养场所、办理程序繁琐等问题。此外，收容教养措施对未成年人的权利乃至人身自由有较大限制，却是由公安机关经过行政审批予以适用，其权威性、公正性也存在问题。上述问题造成收容教养在司法实践中很少适用，相关法律条款成为“沉睡条款”。
其中，“无处可送”是实践中面临的最现实问题。目前，有些地方把未达刑事责任年龄的罪错未成年人送到未成年犯管教所进行收容教养。“但未成年犯管教所是刑罚执行场所，面向的是已经作出判决的犯罪未成年人，作为收容教养场所只能是权宜之计。”另一方面，把专门学校作为收容教养场所也面临着制度瓶颈。“虽然中办、国办的《意见》提出把专门学校纳入这项工作中来，但专门学校一般只适用于有严重不良行为的未成年人，实践中入校程序采取监护人或者原学校申请，教育部门审批的‘三自愿’模式，虽然有的地方作了些探索，但是离落实中央的要求还有一定的差距。”为此，有的检察官建议，应进一步明确专门教育的法律地位，规定专门学校是对罪错未成年人进行“提前干预，以教代刑”的专门场所。
如何解决收容教养行政化审批的弊端？受访检察官提出，应通过立法实现收容教养制度的司法化。比如，采取公安机关移送、检察机关提请、法院裁定的形式，充分保障案件当事人合法权益，增强收容教养程序的正当性和收容教养决定的权威性。进一步明确收容教养的条件和决定的标准，细化执行中的程序规定，以提高制度的操作性，也便于检察机关开展法律监督。
落实好收容教养制度，必须做到“严出”。受访检察官建议要完善收容教养期限和转出程序的规定。“应当规定学生在专门学校学习的基本时限，根据学生的具体情况，经主管机关审批，也可以延长或者缩短。在入校和延长期限前，必须经专业人员进行评估，确有必要的才决定入校或者延长期限，防止工作随意性。已经转化的应当立即出校。对于进入专门学校的未成年人，要保留其普通学校的学籍。对于转出的，要对其在专门学校学习的情况进行封存，为其回归创造条件。”
“下一步，我们将加强对各地做法的总结，以未成年人保护法、预防未成年人犯罪法修改为契机，积极推动建立健全罪错未成年人分级干预制度，重点是完善专门学校和专门教育制度，推进收容教养制度的司法化，努力解决‘一判了之’和‘一放了之’的现实困境，为进一步完善未成年人保护社会体系、促进未成年人健康成长贡献检察智慧和力量。”最高检第九检察厅有关负责人说。
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