社会救助标准在提高，困难群众人数在减少，上海做对了什么？

《上海市社会救助条例》将于5月1日起实施，4月28日，上海市政府就此召开新闻发布会。上海市民政局局长朱勤皓介绍，“十三五”以来，上海居民人均可支配收入年均增幅为7.1%，低保标准年均增幅则为8.8%——上海低保调标的底线要求是“最低生活保障标准增幅高于全市居民人均可支配收入增幅”。

2003年以来，上海的救助标准不断调整提高，困难群众总数则逐年下降，这两条不同走势的曲线令人欣慰。

困难对象少了，支出的钱却多了

社会救助是一项托底性社会制度，每年4月，上海都会调整最低生活保障、特殊救济对象定期定量补助、特困人员供养等社会救助标准，调标的依据包括全市经济社会发展情况、年度物价水平、工资收入等等因素。今年4月刚刚进行的调标已是第二十三次，以低保为例，救助标准从去年每人每月1070元提高到了1160元，增幅为8.41%。

自2003年至今，上海的社会救助标准不断调整，曲线总体呈现上扬趋势。与之相应的是全市困难群众数量的逐年下降——2017年、2018年年初，全市民政部门基本生活救助对象总数分别为20.45万、19.49万，今年年初数据继续降低至19.25万人。“基本生活救助对象”主要指特困人员、低保对象、因病支出型生活救助家庭，2017年上海共为他们支出救助资金25.2亿元，2018年的支出数额为27.7亿元。

“为什么人少了钱多了？因为救助水平提高了。上海经济社会总体发展水平较高，除社会救助外其它各项社会保障政策都比较健全，像养老金、最低工资等标准基本每年都与低保同时调整。”朱勤皓说，未来上海的低保标准还将继续调整，当然具体需要根据经济发展、居民收入、财力情况量力而行、尽力而为，但有一条底线是确定的，也就是上海在民政事业“十三五”规划中明确提出的——“最低生活保障标准增幅高于全市居民人均可支配收入增幅”。到明年“十三五”期末，这个目标一定能实现。

▲ 图为大宁路街道社区服务中心，一项名为“桥计划”的社会救助试点在大宁社区所属的静安区进行。这项试点以儿童为重、家庭为本，为多重困难家庭提供心理疏导、精神慰藉、社会融入等专业服务，希望通过这种积极的社会救助模式，帮助困难群体实现增能并主动脱困

“提标”与“扩面”同步推进

2018年，上海推出了几项具有突破性或创设性的社会救助举措。其一，上海城乡低保家庭中与本市户籍居民在本市共同生活的非本市户籍家庭成员被纳入低保政策范围；其二，因病支出型贫困家庭也纳入了医疗救助范围；其三，建立困境儿童基本生活保障制度”，并制定发布《困境儿童安全保护工作操作规程》。

上海市民政局副局长李勇表示，上海的社会救助工作一直在朝两个方向努力，一是“提标”、二是“扩面”，前述新政都是扩大社会救助政策覆盖面的举措，“原先的低保政策主要覆盖户籍人口。但有部分低保家庭的配偶和子女是非上海户籍，申请低保时他们的收入是计算平均的，但救助时他们却不包含在内。去年我们把这部分群众纳入救助政策范围后，当年就新增帮助对象约8000人。”

李勇说，“支出型贫困家庭救助”之所以成为上海社会救助工作的制度创新，在于它打破了以往只看家庭收入判断是否给予救助的机制，而是综合考虑家庭收入与家庭“硬支出”，对那些收入稍高于救助标准，但因重大病等高额支出导致家庭实际生活非常困难的情况，给予制度性帮扶。上海原先的医疗救助政策的救助对象涵盖特殊救济对象、低保对象、低收入对象等几类；救助内容包括住院救助、门急诊救助以及资助参保。对因病支出型贫困家庭的救助主要是生活救助。民政部门调研获悉，因病支出型贫困家庭以及其他收入不高的家庭，希望在获得基本生活保障的同时，也能适度纳入医疗救助范围。于是去年上海调整完善了医疗救助政策，在住院救助一项，大幅提高困难家庭成员的医疗自负费用报销比例，同时将两类因病致贫的困难家庭也纳入救助范围；在门（急）诊救助一项，则将低收入困难家庭也纳入了救助范围。

▲ 图为沪东社区党建服务中心，2014年以来浦东新区在沪东新村街道试点开展“微心愿”认领活动，发动社区力量参与公益行动，至今帮助超过5000名困难对象实现了心愿

既要做好托底保障，也要避免救助依赖

本次社会救助地方立法过程中，上海坚持“促进救助对象自助自立”的导向——社会救助制度既要“托底线、救急难、可持续”，“一个不少，一户不落”地保障好困难群众基本生活，也要避免或减少“救助依赖”现象。

朱勤皓表示，上海的社会救助制度非常强调就业与救助的联动，积极鼓励被救助家庭就业。《上海市社会救助条例》明确，“最低生活保障家庭中有劳动能力的成员均处于失业状态的，乡镇人民政府、街道办事处和公共就业服务机构应当采取有针对性的措施，确保该家庭至少有一人就业。”

符合条件的困难对象可以享受“收入豁免”政策，条例第二十七条如此表述：“申请社会救助家庭中有实际就业行为、月劳动收入达到本市企业职工月最低工资标准的成员，其符合有关标准规定部分的收入，不计入家庭收入。”“符合有关标准规定部分的收入”在2019年为870元,也就是说，这笔收入不计为家庭收入。

对于很多人关注的社会救助退出机制，朱勤皓也作了分析，“一部分困难家庭通过国家、社会帮助和自身努力，通过就业等各种途径，增加收入、改善生活，摆脱困难、迈向小康，‘退出’了被救助范围，”他指出，“上海的救助做得比较精准，不断强化收入核对和动态管理，这种促进社会救助的公平、公正的努力，也是建立合理退出机制的一部分。”

《上海市社会救助条例》规定了几种停止社会救助的情形，比如，最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员，无正当理由，连续三次拒绝接受公共就业服务机构介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，停止社会救助。

此外，如发现“采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取救助资金、物资或者服务的”、“拒绝配合对其家庭人口、收入、财产、支出等状况进行核查的”、“存在与其收入水平不相符的高消费行为且无法说明正当理由的”等等几种情形，也要依法停止救助。

作者：钱蓓

摄影：邢千里

编辑：周渊

责任编辑：钱蓓

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