平行起草:“政府版”碰撞“专家版”

2016年7月6日，上海铁路法院为加大对失信被执行人威慑力度，在铁路上海站候车大厅的屏幕上滚动播放10余名“老赖”照片和情节。图/视觉中国

没有直接的上位法，缺乏兄弟省市立法的参考，调整的法律关系的复杂程度超乎想象———孕育多年的　《上海市社会信用条例(草案)》昨天提交市人大常委会一审。作为国内首部社会信用地方性综合法规，草案的制订考验着立法者的智慧。

上海为什么要做这项立法

“人无信不立、业无信不兴、国无信则衰”，从1932年中国第一家征信机构“中华征信所”在上海诞生，到今年《上海市社会信用立法条例(草案)》提交一审，上海在社会信用领域的探索始终走在前沿。市人大财经委主任委员潘志纯说:“国家有关方面非常希望上海能够先行先试，通过地方立法来推动全国信用立法的进程，为国家立法积累经验。”

社会信用立法工作多年前就已启动，政府有关部门做了大量前期工作。本届人大的全面介入始于三年前———2014年，市人大常委会组织了社会信用建设的专项监督，各方在社会信用立法必要性上形成共识。2015年，市人大财经委牵头开展了为期一年的重点立法调研，会同有关部门和专家对“立法定位”“信用信息归集、共享”“联动惩戒”等专题进行了深入研究。2016年，市人大开展调研，组织进行起草，并广泛征求社会各方面的意见，形成了最终的立法议案。

“专家版”“政府版”合二为一

“平行起草”是本次立法的特色:市人大组织有关政府部门和专家，在1至3月间平行起草了政府版和专家版两个立法大纲，再讨论统一大纲主要内容。4到6月，又组织分头起草了政府版和专家版两个立法建议稿。之后，再将两稿精华部分合二为一，形成了统一的草案。

市经信委起草的立法大纲注重信用建设实践，将本市在社会信用建设领域取得的许多经验和做法予以体现和固化，有较强的实践性、针对性。专家版则注重合理设定法律规范，审慎处理立法权限，对社会信用的概念在法律层面进行了严谨的界定，使规制范围处于合理可控状态。市人大财经委副主任委员马新生介绍，立法既要有引导性又要具有规范性，针对不同意见，这部草案最后改用“小切口”———不规范道德问题，不触及金融、司法等基本制度，主要集中解决本市社会信用建设的突出问题，不采取“大而全”的体系型立法，凸显上海的地方特色。

目前提交审议的法规草案聚焦“社会信用的工作路径和通行规则”，整部法规的逻辑脉络是:基本原则(总则)—基础性工作(信用信息的采集、归集、共享、查询)—社会信用应用(守信激励、失信惩戒)—权益保障(信息主体尤其是自然人的权益保护)—市场培育(规范和促进信用服务行业发展)—保障　(环境建设、法律责任)，总计八章五十四条。

意外推动长三角信用联动机制

在立法调研中，市人大财经委发现，很多联席会议部门、专家、企事业单位等对草案的内容给予肯定，但对今后法规的实施表露出较大的担忧。

目前我国缺乏全国范围内的信用信息归集的统一标准，上海根据规范对象的不同，分别制订有关个人征信活动和企业征信活动的法规或规章。各中央部委、地方政府及行业协会都按照自己颁布的行业或地方标准搭建信用信息数据库，使得数据征集范围、数据结构、实施技术等千差万别。因此，缺乏信用相关的国家统一标准，形成了信用信息资源共享的标准障碍。

哪些行为能被列入诚信名单曾经是立法者最头疼的问题，草案写得大而全就冗长，名单也始终是一个绕不过去的坎。为突出法规的操作性、实践性。市人大将法律规定与社会信用实践有机结合起来，将公共信用信息的目录式管理写入法条，由行业专家用一年一公示的方式解决立法难点。

诚信信息往往不单单涉及一个城市，在前期调研立法的同时，也意外推动了长三角信用联动机制的推进。这也将是全国首个信用示范创建区。未来，苏浙皖沪的企业如果在食品药品、产品质量、旅游等领域发生失信行为，将遭遇跨区域联合惩戒。

下阶段，上海还将加快浦东新区、嘉定区信用体系建设示范区建设。市经信委副主任邵志清介绍，嘉定区将完成“三清单”的编制，并且落实“黑名单”管理制度。浦东新区则将依托自贸区创新突破、先行先试的优势，构建“一库一网一平台”公共信用信息系统，以信用信息的归集、共享、公开为基础，深入推进“统一社会信用代码”和“双公示”工作。

报记者　祝越