北美自贸区重新谈判前景不明

美国贸易代表莱特希泽(右)、加拿大外长弗里兰(左)以及墨西哥经济部长瓜哈尔多上月在华盛顿出席北美自贸协定首轮重新谈判。三方立场差距巨大，未来谈判恐难顺利。视觉中国

美国总统特朗普5月18日发布行政令，要求美国贸易代表对北美自由贸易协定(NAFTA)重新谈判。美国贸易代表办公室与美国国会协商并广泛征求企业界意见后正式向加拿大和墨西哥提出了谈判要求，并且于8月20日结束了首轮谈判。接下来将于9月1-5日、9月末和10月在墨西哥、加拿大和美国继续谈判。根据首轮谈判各自表明的立场来看，差距非常大，未来的谈判历程将不会顺利。

三方主要目标存巨大差距

美国提出重新谈判NAFTA的主要目标是要减少美国对加拿大和墨西哥的贸易逆差，要让美国农产品、畜牧产品和服务业更多地出口到北美其他国家。在美国贸易代表处提出的具体谈判目标中，我们看到的内容几乎是跨太平洋伙伴关系协定　(TPP)　的翻版，从工业品、农产品贸易、检疫检验规则、海关、贸易便利化、原产地规则、技术性贸易壁垒、良好监管实践标准、服务贸易　(包括电信和金融服务)、数字贸易和跨境数据传输、投资、知识产权保护、透明度、国有企业、竞争政策、劳工和环境标准、反腐败、贸易救济措施、国有企业、中小企业、政府采购、能源，一直到争端解决机制和货币汇率。可以看出，美国实际上是要完全按照TPP的路子来与加拿大和墨西哥签订一个新的NAFTA，把美国国内的各种规制套到NAFTA上，令美国获得竞争优势，从而扭转美方认为的美国在NAFTA中吃亏的格局。

加拿大对于谈判相对比较超脱，并不反对美国将NAFTA的谈判内容拓展并提升自由化的程度。加拿大政府8月14日公布了NAFTA重开谈判提出的十项要求，其中关于政府采购、更严格的劳工和环境保护与美国的要求类似，但是在保留原有的争端解决机制、更自由的专业人士流动、更好地利用数字化革命的成果等方面与美国存在差异。尤其在贸易争端解决机制上，加拿大与美国的目标相差太远。

美国要取消原来NAFTA19条关于争端解决机制的内容，建立一个新的所谓更透明、非政府机构能向仲裁小组提起申诉的机制。原则上看，似乎美国要强调争端仲裁的透明度，实际上美国是想废除原19条关于征收反倾销和反补贴关税特别申诉程序———根据这一程序，允许加拿大或墨西哥相关方将美国机构作出的关于征收反倾销税和反补贴税的决定提交至NAFTA特别仲裁小组，仲裁小组的法官可由来自两个争端国家的私人律师担任；在审查美国机构的决定时，NAFTA特别仲裁小组将扮演类似国际贸易法院的角色，它会审查美国机构对其所作出的关税决定的解释，在认定解释和决定不合理时要求美国政府撤销其贸易救济增加关税的决定；而且，NAFTA仲裁小组作出的裁决是最终裁决，不能上诉。美国如果取消了这一条，代之以在执行美国贸易法规前提下的争端解决机制，实际上就会更利于美国对加拿大和墨西哥采取贸易保护主义的措施，滥用贸易救济规则。因此，加拿大代表弗里兰表示，如果美国坚持取消原来的19条，加拿大将退出NAFTA。

墨西哥相对加拿大处于更弱势的地位。NAFTA的确给墨西哥带来了比较多的贸易利益，自从NAFTA1994年生效以来，墨西哥与美国的贸易从420亿美元增长至2016年的3100亿美元，对美国的贸易顺差也从13亿美元增加至640亿美元。美国重新谈判NAFTA的目标主要针对的是墨西哥。因此墨西哥强调的是与美国、加拿大在经济上的互补性。墨方谈判代表、经济部长伊尔德方索·瓜哈尔多强调，“在NAFTA框架下建立起来的地区供应链，帮助增强了美加墨三国对于其他地区的竞争力。墨西哥是解决方案的一部分，而非问题的一部分。”墨西哥一方面希望能保留对美国和加拿大的出口优惠待遇，在更多领域成为美国的主要供应商，但另一方面，对于美国贸易保护主义倾向加剧，墨西哥也威胁称如果损害其利益，可能会考虑退出NAFTA。墨西哥将寻求贸易的多元化发展，把目标更多地转向亚太地区。

对于中国影响有利有弊

NAFTA重开谈判对于中国既带来了一些挑战，也提供了不少机遇。

从挑战的角度看，美国贸易保护主义倾向的加剧，对于中国与加拿大、墨西哥的贸易可能会产生一定的不利影响，因为美国在新的NAFTA协定中会更严格地实施原产地规则，从中国出口到加拿大、墨西哥的纺织业中间产品和汽车零部件，在这两个国家被加工和组装后出口到美国，未来可能无法享受优惠关税待遇，从而产生贸易转向的效果，导致未来加拿大和墨西哥减少从中国进口这类中间产品。美国商务部长罗斯此前就曾经指责中国利用墨西哥向美国倾销商品，美国强调严格的原产地规则就是要杜绝中国和其他东亚国家利用NAFTA向美国间接出口。

但是，美国在NAFTA谈判中咄咄逼

人的保护主义会促使加拿大、墨西哥在未来把贸易重点转向亚太其他国家，尤其是中国。中国的大市场以及未来更开放的发展趋势，使得北美和拉美越来越多的国家看好与中国的贸易潜力。加拿大已经表示愿意与中国签署自由贸易协定(FTA)，这就导致中国与这些国家的贸易规模会得到进一步发展。美国重新谈判NAFTA有可能将更多的贸易机会拱手让给中国。因为绝大多数情况下，贸易都是双向的，贸易逆差和顺差主要是由于产业结构和经济互补性质决定的。只要一个国家的贸易政策不存在根本性扭曲和产业的严重失衡，这种短期的失衡并不会造成重大的利益损失。

美国由于国内储蓄率低、生产缺口大，导致其国际货物贸易严重逆差，本来其正确的政策应该是加大国内生产和消费结构的调整、取消更多的科技产品出口限制，逐步缓解其贸易逆差不断增长的趋势。如果美国用贸易保护主义的措施施压贸易伙伴减少出口、增加进口，最终的结果是美国自身受到严重的福利损失。在这样的背景下，中国应该努力与我们的贸易伙伴签署更多的双边或者区域性FTA，既有利于维护我们本身的国际贸易环境，也为推动全球自由贸易做贡献。

文/徐明棋(作者系上海社会科学院世界经济研究所研究员)