全球智库观点 | 不同心难同力，欧盟“防卫”列车驶向未知终点

▲欧洲防务局组织成员国军队进行直升机联合训练，这也是欧盟联合防务的重要举措。

欧盟成员国间缺乏政治意愿及互相信任的问题，一直是阻碍其在安全及防御领域合作的屏障。在经济危机及经济紧缩过后，整个欧洲的防卫预算都极度削减，几乎挖空了大部分成员国的军事能力。由于担忧受到阿拉伯世界的安全威胁，在2013年12月，欧洲理事会决定扭转这种势头，但是却迟迟没有实际行动。

直到2017年12月，欧盟设立了一项独立的欧洲防卫基金和一个固定的武装行动中心。此外，欧盟也正式启动了旨在防卫能力发展及部署的“永久性结构化合作”（PESCO），其中包括25个成员国，只有丹麦、马耳他及英国没有加入这项通往一个欧盟防卫联盟的合作计划。每年都会有检查机构来监督成员国是否履行其承诺。

虽然欧盟提出了这项防卫合作计划以火速应对欧盟公民渴求得到更好的安全保护的呼声，但是欧盟内外对此项合作的期望可能超越了欧盟实际能够达到的水平。

首先，德国希望欧洲是包容的，与之而来的第一个风险就是合作的延迟。因为有25个国家在“永久性结构化合作”的名单上，意味着防卫领域的实质性进展将会延后。而如果要达到文件最初条例上的规定，只有全成员国一致同意后再做决策，也必将使欧洲防卫合作及一体化的前行速度被前行最慢的成员国耽误。波兰可能替代英国扮演成员国中在欧洲防卫合作方面猛踩刹车的角色。波兰一直依靠美国的安全硬件保障来抵抗来自俄罗斯的挑衅。它一直反对欧盟防卫的整合，因为波兰害怕此举会使北约在紧要关头放弃对其救援。“如果你没法打败他们，那么就加入他们。”波兰加入“永久性结构合作”，我们可以理解成波兰不想就此被欧盟甩在身后，并期待能够趁此减缓欧盟防卫合作的进程甚至改变整个防卫合作的方向。

法国在英国脱欧后将成为唯一一个拥有核武器及远征军力量的成员国，它已经准备在外部干预方面于“永久性结构化合作”框架之外寻求更紧密的防卫合作。这引发了对于究竟是用包容的心态（推动一体化行动）还是用更具野心的心态（减少合作成员国以取得更高层次的防卫合作）来构建“永久性结构化合作”的思考。

其次，新成立的欧洲防卫基金被标榜为“游戏的改变者”，因为它使得欧盟委员会有渠道利用欧盟总预算来为防卫计划提供经济来源。总的来说，预算就是政策。欧盟计划在2020年后每年拨款15亿欧元给武装研发，其中5亿用于研究，10亿用于发展。这个计划史无前例，但这一计划也是根据未来欧盟在后英国脱欧期的多年度经济框架下所制定的协议而制定。到2020年，欧盟将会有9000万欧元可用于武装研究，5亿欧元可用于武装发展和采购。

但是，如果欧盟真的按计划将资金投入防卫领域，无法产生使其成为武装兼工业集中地的带动效应。因为欧盟的防卫开销很有可能局限于一定的欧盟战略计划，一些不会危及到国家工业或当地人就业的战略。因此，在一个包容的“永久性结构化合作”的试验阶段中发展起来的协作工程，在欧盟层面能够振作地创造价值是十分重要的。防卫领域的各种整合正从下而上而非从上而下地进行。来自成员国小财团的先驱提议能帮助提高欧盟整体的雄心壮志。但是为了向上式的资金汇聚，该领域内的法律标准及要求必须相一致。

最后，新建立的国防协调年度审查（CARD）系统旨在鼓励欧盟成员国将他们的预算和军事能力计划同步。由于“永久性结构化合作”没有用不友好的外交手段阻碍任何成员国加入，因此各成员国将如何履行承诺不得而知。同时，因为缺乏一个规定了何种军事力量能被取消的共同协议，欧盟无法在近期达使欧洲防卫市场更趋理性化的终极目标。

值得注意的是，欧盟正在做的这些努力并不是企图复制北约或与北约竞争。欧盟只是希望努力使欧盟现有的组织机构更高效、更优质地运行。事实上，北约秘书长也已同意欧盟的战略计划，只要两大组织功能上有所互补。为此，双方希望在诸多领域如反混合威胁、网络安全及地中海运行合作中拥有更进一步合作的切实提议已经实施。

拥有一个更强大的欧盟的关键在于一个更强有力的战略性交汇融合。欧盟成员国及核心国家必须充分意识到，短期内重塑军事力量与长期集中、分享军事力量而形成的可持续发展及效率附加价值间是密不可分的。从这个角度来看，英国政府如今计划与脱欧后的欧洲建立一个强有力的军事合作关系，与先前作为一个成员国时阻止武装整合进展相比有些讽刺。不过，这样一个强有力的合作关系很有可能会是面对安全快速变化的环境下的质的飞跃。

文：史蒂文斯·布洛克曼斯（欧洲政策研究中心）

编译：陈佳韵（上海全球治理与区域国别研究院）

图：视觉中国

编辑制作：陆益峰

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