立法规划既要“补白”也要“留白”，市人大汇总形成133件立法规划建议项目

作为未来一段时期上海法治建设的一项基础性、前瞻性、战略性工作，五年立法规划编制是今年上海市人大常委会工作的“重头戏”之一。市人大常委会昨天就未来五年立法规划进行调研，如何用好立法资源，满足立法需求，成为法学专家重点探讨的方向。

社会一碰到问题，是否都需要通过立法解决？这种观念实际上应该改变了。

市人大常委会法制工作委员会主任丁伟在调研时算了一笔账：“正常情况下，市人大常委会会议每年开六次，一年做12个立法项目是比较适当的，五年能立多少法？实际上我们的立法资源是非常紧缺的。”

此前，市人大已经拓宽民主立法渠道，向社会公开征集立法规划建议项目。其中61名市民提出45件立法规划建议项目，有47家单位申报了104件立法规划建议项目，结合上一届常委会《上海市“十三五”及更长时期重点领域立法需求研究课题》提出的立法需求项目，进行合并后，总共汇总形成了133件立法规划建议项目。

市人大法制委主任陈立斌认为，立法规划的编制要突出几个“聚焦”，一是聚焦党和国家的工作重点、市委和市政府的工作重点进行展开，二是把握国家改革的重点，三是聚焦老百姓比较关心的养老、医疗、教育、住房等问题，四是聚焦国家公布了上位法，同时地方急需、问题较多，出现新情况、新问题的领域。

上海市行政法制研究所的一项课题研究表明，在本市现行有效的政府规章中，需要上升为地方性法规的数量并不大。分析指出，在本市实施的政府规章中，存在增设相对人义务或增加行政机关权限情况的政府规章，占比只有6.13%。也就是说，按照《立法法》的要求，需要地方人大立法授权的，或因超越地方政府立法权限需要上升的政府规章数量不大。

“碰到问题是否都需要通过立法来解决，哪些可以通过强化政府规章解决，哪些确实需要进入立法程序，应该厘清。”市政府法制办副主任顾长浩认为，法规和政府规章各有所长，在某种程度上，政府规章更简便、有力、有针对性，在解决一些“短平快”问题上更有优势。他表示，可以探索多元化的制度供给形式，合理利用立法资源。

“在规划制定过程中，如何充分认识法规的迫切程度？”在市人大代表刘正东看来，立法项目的确立，首先要填补空白。“比如，哪些是社会反响最强烈的问题，哪些是市委大调研中发现的突出问题，需要立法及时跟进。”他谈到，从立法系统性来看，也要注重“留”出空白，“资源有限，需求很旺，既要补白，也要充分留白，为将来及时解决立法需求问题留下空间”。

如何更科学地制定立法规划，本次五年立法规划编制工作也延续了前几年“借助外脑”的做法，委托“第三方”参与项目筛选等课题研究，以获得更加客观中立的筛选方案。

作者：本报记者 祝越
编辑：周辰

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