新中国在海洋法制上的成就与若干建议

新中国经过70年（1949-2019）的发展，特别是在改革开放40多年中，在海洋法制建设上取得了很大的成就，为中国海洋事业的发展提供了制度性保障。为此，有必要梳理新中国成立以来我国在海洋法制上的成就与贡献，以利于更好地实现综合管理海洋和依法治海目标，并为提升国家海洋治理体系和治理能力现代化水平作出贡献。

一、新中国在海洋法制上的发展历程与成就

新中国成立70年以来，我国在海洋法领域的发展，即在海洋法制建设上的成就，可分为以下四个阶段。

第一，海洋法制的萌芽阶段（1949-1978年）。在此阶段，代表性法律为《中国政府关于领海的声明》（1958年9月4日）。其规定我国的领海宽度为12海里，并宣布以直线基线的方法划定领海的范围。

第二，海洋法制的发展阶段（1979-1990年）。我国在海洋资源利用（如1986年的《渔业法》）、航行安全（如1983年的《海上交通安全法》）、海洋环境保护（如1982年的《海洋环境保护法》）上制定了一些法律。在此阶段，我国海洋立法数量增加，立法层次也有所提高。

第三，海洋法制的成形阶段（1991-2009年）。在此阶段的海洋立法特征为，随着《联合国海洋法公约》的生效（1994年11月16日）和《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》（1996年5月15日）的通过以及其对我国的生效（1996年6月7日），我国制定和修改了一些相关海洋法规，代表性法律为《中国领海及毗连区法》（1992年2月25日）、《中国政府关于中国领海基线的声明》（1996年5月15日）和《中国专属经济区和大陆架法》（1998年6月26日），基本形成中国海洋法律体系。

第四，海洋法制的充实阶段（2010-2019年）。在此阶段，我国除二次修改《中国海洋环境保护法》（2013年12月28日，2016年11月7日）外，为应对日本“国有化”钓鱼岛三岛行为，中国政府于2012年9月10日发布了《中国关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》、中国国防部于2013年11月23日宣布了《中国关于划设东海防空识别区的声明》等。同时，中国于2016年2月26日制定了《中国深海海底区域资源勘探开发法》（2016年5月1日）。

二、新中国海洋法制在实践上的挑战

尽管我国依据习惯法和《联合国海洋法公约》体系的原则和内容不断地丰富和充实了国内海洋法体系，但其中的某些条款和制度也受到了国际社会尤其是美国的挑战。主要表现在以下方面：

第一，在西沙群岛的直线基线适用上的挑战。我国于1996年5月15日公布了在西沙群岛的直线基线，受到美国的挑战。美国认为这是“过分的海洋权利”主张，包括于1996年6月9日发布了《海洋的界限——中国的直线基线要求》（No.117）报告，以及近年来通过军舰擅自在西沙群岛领海内实施多次所谓的航行自由行动，挑战中国的法律规范。

第二，针对军舰在领海内无害通过的程序上的挑战。美国主要挑战我国在上述《中国政府关于领海的声明》、《中国领海及毗连区法》和《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》中对外国军舰在领海内的无害通过适用事先许可或通知沿海国的做法，认为这些规定违反国际社会的通行做法，坚持军舰在领海内的无害通过无须事先批准或通知沿海国的航行自由论的立场和行为。

第三，针对毗连区内的安全事项具有管辖权的挑战。美国认为中国在《中国领海及毗连区法》第13条针对毗连区内为防止和惩处与安全事项具有管辖权的规定，违反多数国家的通行做法，并主张中国对毗连区内安全事项予以防止和惩处规定，违反《联合国海洋法公约》体系规范内容。

第四，针对中国在南海尤其在南沙岛礁进行建设和部署的挑战。美国认为中国在占据的南沙岛礁建设工程损害了周边海洋环境，尤其是中国在陆域吹填工程结束后在南沙岛礁上的建设工程存在军事化的趋势，严重威胁其他国家的安全尤其是航行自由和安全。同时，美国认为，中国无法依据自己占据的南沙岛礁主张更多的管辖海域，因为在南沙岛礁地位的认定上存在不同而对立的主张。此外，美国国务院不仅于2014年12月5日发布了《海洋的界限——中国在南海的海洋主张》（NO.143）报告，并认为中国应更加清晰地界定中国南海断续线的性质及线内水域的法律地位。

第五，针对南海仲裁案裁决拘束力的挑战。以美国为首的一些国家认为，中国应遵守仲裁庭作出的“南海仲裁案最终裁决”（2016年7月12日）内容，认为该裁决对中国具有拘束力，中国必须遵守。

三、新中国在完善国内海洋法制上的应对措施

如上所述，中国依据习惯国际法和《联合国海洋法公约》体系，不断地制定和丰富了国内海洋法制度，对于海洋事务的管理和发展发挥了一定的积极作用。但也存在着国际社会尤其是美国对我国海洋法的原则和制度挑战的境况。为进一步提升我国海洋治理体系和治理能力现代化水平，并为建设海洋强国作出贡献，在国内海洋法制度构建上采取相应的完善措施对于实现依法治海目标就特别重要。

第一，应确立“海洋”在国家法律体系中的地位。从中国的《宪法》内容看，不存在“海洋”在国家法律体系中的地位的表述。为提升海洋的持续作用，有必要提升其地位。主要的做法可以是，在《宪法》中增加“海洋”为自然资源组成部分并加以保护的内容，或者通过制定《海洋基本法》对“海洋”的地位作出界定和规范，从而确立和提升“海洋”的地位。

第二，应重点研究国内海洋法中受到他国挑战的内容。如上所述，他国对于我国在西沙的直线基线制度、军舰在领海内实施无害通过的程序上的许可或通知制度，以及对专属经济区内的军事活动的许可制度等方面存在疑义。为此，我国应在继续借鉴其他国家实践的基础上，加强与他国在这些争议问题上的沟通和协调。另外，为进一步充实和丰富《联合国海洋法公约》制度包括制定新的“执行协定”，以及适度调整国内相关法律制度做好事先的准备工作。

第三，补充制定与海洋功能性事项有关的法规。为持续地开发和利用海洋的空间和资源，加强海洋科技的研发工作是十分重要的。这也是我国建设海洋强国的关键。因为海洋科技对于开发和利用海洋的空间和资源包括发展海洋经济具有重要的支撑作用，所以，对于海洋的功能性事项，我国应加强关注。对完善诸如《涉外海洋科学研究管理条例》和制定《海洋科技法》、《海洋安全法》等相关法律进行调研，规划相关立法工作。

第四，完善海洋体制机制以提供保障。为提升国家治理体系和治理能力现代化水平，我国对海洋机制机构进行了改革，要进一步完善涉海机构管理制度，协调和清晰涉海管理机构（如国家海洋委员会、自然资源部、生态环境部、农业农村部、海关总署，以及中国海警局等）的职能，并在包括《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（2018年6月22日通过，2018年7月1日起施行）的基础上，进一步制定和完善诸如《海洋基本法》、《中国海警局组织法》等相关法律法规。这些法规对于建设海洋强国，综合性管理海洋事务有重要的保障作用。

作者：金永明（上海社会科学院法学研究所研究员，中国海洋发展研究会海洋战略研究室主任、特别研究员，中国太平洋学会特聘研究员）

编辑：施薇

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