解放至今70年，上海对基层社区治理体系的探索从未停歇，走出了一条超大城市社会治理新路子

社区事务受理服务中心工作人员耐心引导居民取号办事

超大城市上海，从高处俯瞰，浦江两岸的摩天大楼之上，十里洋场与万国建筑顶端，风流云动，片刻不息；在街面平视，梧桐树下小洋房，里弄小巷石库门，时光缓慢，只是寻常。

它是大气象与小日子的混合体，在动与静的节律中游走自如。它的轨交网络平均每天输送超过1000万人次客流；它6000多平方公里地界上居住着2400多万人口。这样一座城市如何安全、有序又不失温度地运转？

人们探究上海城市的治理之道，就像探究城市密码，处于城市秩序大楼最底层的基层社区治理体系拥有全套密码。解放至今70年，上海对基层社区治理体系的探索从未停歇，从解放初期基层政权的建设和基层群众性自治组织网络的铺设，到改革开放之后社区服务、社区建设的发展，再到在新时代探索“社区管理”向“社区治理”的转变，上海的基层治理一步一个脚印，逐步走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。

基层社区

治理体系走过70年

上海解放70周年，经历了从大城市到特大城市，再到今天2400万人口超大城市的巨大变革，城市规模几经扩大，基层社区治理的重心地位和兜底作用也日益凸显。回溯上海基层社区治理体系发展史，仿佛翻阅上海城市在不同成长时期的历史影集。

上海市民政局将基层社区治理进程划作五个阶段，首先是起步阶段，新中国成立后，城市居委会作为新生政权在上海里弄设立的基层群众性自治组织，取代了旧时的保甲制，1949年12月10日上海第一家居民自治组织“宝兴里福利工作委员会”在黄浦区成立，1951年宝兴里福利工作委员会更名为“宝兴里居民委员会”，全市第一个居委会诞生。1983年3月，上海在嘉定县曹王乡施庙大队建起全市第一个村民委员会。1954年，全国人大通过了《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》，城市街道办事处、居委会的建设工作进入普遍化、规范化的阶段，上海搭建出党领导下的城市基层组织体系。

基层社区治理的发展阶段以1986年底首次召开的全市街道工作会议为标志，彼时街道和居委会在基层治理中的基础作用得到强化；1996年上海市委、市政府首次召开全市城区工作会议，基层社区治理进入提升阶段，当年会议明确了城市建设和管理的基础在基层，并重点解决基层建设的“体制、机制、编制、房子、票子”等突出问题；2005年以来全市开展的社区建设扩大试点工作，则将社区建设全面深化，为新时代社区治理的探索奠定基础。

2014年上海市委开展的一号调研课题“创新社区治理，加强基层建设”，开启了“社区管理”向“社区治理”的转变，将上海社区治理推向改革创新阶段——在此之前党的十八届三中全会刚刚提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革目标，上海“一号课题”的提出，足见城市管理者眼中“强基层”之于社会治理的重要性。

2014年“一号课题”最终形成“1+6”系列成果文件，“1”是《中共上海市委上海市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，“6”是涉及街道体制改革、居民区治理体系完善等内容的六个配套文件。由此，市、区、街镇、居村四级纵向贯通、部门横向协同，政社互联互动的社会治理格局逐步形成，党建引领下重心下移、服务靠前、多方参与，做实基层力量、强化信息支撑、加强法治保障的城乡社区治理体系日渐完善。

重心下沉夯实基层基础

“重心下移、力量下沉、权力下放”是几十年来沪上基层社区治理体系改革的探索方向。上海市民政局表示，街镇与居村委会是兜住全市基层社区的重要网络，一切制度设计，都应朝着切实发挥214个街镇在统筹地区发展中的枢纽作用、发挥5988个居村委会服务群众“最后一公里”主阵地作用的方向努力。

“一号课题”开启了沪上新一轮街道体制改革的序幕。几十年来第一次，上海的街道卸下招商引资职能，设立全新的“社区自治办公室”，职能科室一增一减，显示了上海推动街道工作重心转移到公共服务、公共管理、公共安全上的决心。如今，城管执法、房管、绿化市容等力量下放街道，增强了街道统筹人、财、物能力；镇域治理得到提升，对郊区导入人口五万以上的集中城市化地区推进析出街道工作，对暂时不宜析出街道、常住人口二万以上、城市化面积二平方公里的区域，则做实基本管理单元，加强资源配置。

居村委会在改革中获得强大的“能量加成”。上海的居民区治理架构以居民区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，由业委会、物业公司、驻区单位、群众团体、社会组织、群众活动团队等共同参与。居村两委守护社区，政府部门“自上而下”提供支持。市民政局介绍，申城正做实居村、街镇、区三个层面的“自治、网格、约请”治理制度，社区群众一般性需求问题通过自治解决，由居村两委主导开展；街镇层面的“网格”和区级层面的“约请”，重在支持配合高难度社区问题的解决，比如群租、违法搭建等社区顽症，可由居村发现上报，街镇网格化管理中心明责派单，职能部门具体处置；对于涉及多部门的复杂性、疑难性问题，居村委会有权约请政府职能部门到居村现场办公。

2014年3月5日，习近平总书记参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。遵照“核心是人”的基本理念，上海率先在全国设立社区工作者职业化体系，综合考虑岗位特点、工作年限、教育程度、专业水平等因素，建立社区工作者“三岗十八级”的岗位等级序列；按照高于上年全市职工平均工资水平确定薪酬待遇，形成动态调整机制；打通晋升通道，建立社区工作者向党政机关、事业单位输送人才的渠道。此举很快凝聚起一支年纪轻、学历高、专业素养强的队伍，目前全市社区工作者共4.8万名，平均年龄38周岁，大专及以上学历占86.7%。

聚焦群众需求

“政务便利店”一网通办

有“政务便利店”之称的社区事务受理服务中心，最能体现上海服务群众的精神和优化服务的技能。1998年五里桥街道建成全国最早的“社区政务超市”，也即社区事务受理服务中心的前身，于街镇层面探索“一门承接”政府多部门的公共服务窗口。此后，这一窗口形态在沪上街镇遍地开花并实现全覆盖，窗口服务能级也不断跃升——从单一的户籍居民事务办理到跨行政区域的“全市通办”，从居民跑腿为主发展为“数据跑路”为主的“一网通办”。如今上海已经建成287个社区事务受理服务中心及分中心，汇集12个部门178个市民政务服务事项，年受理量超过1000万人次。市民打开“中国上海”门户网站“一网通办”专栏，点击“个人社区事务服务”模块，即可在线办理12个政府部门的177个事项，其中33个社区事务受理事项可“一次都不跑”。

开展“全市通办”、助力“一网通办”，以“数据多跑路”换“群众少跑腿”，体现了信息技术支撑下社区服务与社区治理的“智能化转向”趋势，不论是社区网格化管理、智能社区建设还是居村委会信息化建设，都是借助技术探索现代社区治理方法的尝试。

目前，上海市民政局正在设计搭建全市统一、面向基层的“1+2+X”社区治理云，以破解社区治理信息碎片化问题。今后，这朵“云”将搭载全市统一的社区基础信息数据库，汇集人口、住房、户籍、行政区划、社区机构、地理信息等基础数据，结合党政部门提供的标签数据，让基层社区更好地获得“云端”的支持。

作者：钱蓓
编辑：汪荔诚
责任编辑：钮怿

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