《德国发展报告（2019）》在沪发布：大变局时代的德国在中美间小心平衡

2019年7月22日，由同济大学德国研究中心与社会科学文献出版社联合发布的德国蓝皮书《德国发展报告（2019）》在上海发布。

德国蓝皮书《德国发展报告（2019）》回顾并评述了德国2018年政治、经济、社会文化、外交等方面的状况及变化。德国基民盟/基社盟和社民党在2018年3月14日再次组成大联合政府，“默克尔4.0”政府的启动正值世界处于大变局之中，全球力量再平衡，国际秩序在重塑，而德国国内也出现了一些不稳定因素。书中着重关注了大变局时代给德国内政外交带来的挑战。

德国欲捍卫多边主义“疏美挺欧”，却收效有限

蓝皮书指出，鉴于美国日益从其国际责任中后撤，德国越发觉得有承担更多国际责任的义务。德国默克尔总理在2019年新年致辞中提到的一个中心内容是德国日益增长的责任。与此同时，面对特朗普所推行的孤立主义做法，这些做法甚至损及德国及欧洲的核心利益，德国选择“疏美挺欧”加以应对。现政府2018年3月的《联合执政协议》重申了“欧洲命运自主论”，捍卫多边主义，具体而言，就是要联合法国使欧盟变得更为强大，由此使欧盟能承受跨大西洋关系疏离带来的压力。

2019年1月22日德法两国签署了《亚琛条约》，虽然表明了德法两国在欧盟面临诸多危机和内部离心力上升背景下增强双边合作的意愿，但德法在欧盟日常政治中的互动，更多地暴露了德法以及德国与欧盟其他成员国之间的分歧，给德国的“挺欧”添堵。虽然德国提出了诸如设立“欧洲安全理事会”等的倡议，以提高欧盟在外交与安全政策上的行动能力，但是，其所得到的响应有限。马克龙希望推动欧盟内的一系列改革，包括减少欧盟内的贸易不平衡和促进经济增长，以便为其国内的改革和声望恢复助攻，但是，马克龙提出的倡议基本上都未得到德国的积极响应。德国想要联手法国实现“挺欧”，以获取“疏美”的能力受到了限制。

德国大联合政府的执政党在民调中的支持率持续下滑

蓝皮书指出，2018年，德国政党格局发展的总体特点是，两大全民党——联盟党和社民党的地位不断遭到削弱。这主要体现在秋季巴伐利亚州和黑森州举行的州议会选举上，基社盟、基民盟和社民党选票流失创下纪录，绿党则获得了迄今为止最好成绩，并且在联盟政治中越来越发挥中心角色。德国另类选择党成功进入所有州的州议会，以此巩固了其政治地位。在这两场州议会选举之前，联盟党内部关于移民政策的分歧已威胁到联邦政府的稳定性，以致形成2018年上半年联邦政府专注内斗而疏于理政的局面。面对糟糕的州议会选举结果，默克尔总理宣布放弃竞选基民盟党主席，但留任联邦总理至任期结束。萨尔州前州长克兰普-卡伦鲍尔在12月召开的基民盟党代会上以微弱优势当选基民盟新任党主席，由此德国逐步步入后默克尔时期。本届政府第二年的运行仍将面临诸多不确定因素，其中包括默克尔能否如愿完成总理任期、各党派在多个州议会尤其是东部三州州议会选举中的表现及其后续效应，乃至大联合政府中各执政伙伴间新的纷争与内斗的产生等。

本届默克尔政府开局之年的运作之艰难远超预期。尤其是前半年，竟出现两次致使联盟党及大联合政府陷于解体边缘的重大危机。发生在联盟党内部以及社民党与其执政伙伴之间的那些纷争、内斗乃至退盟威胁等，过程曲折，结果难料，难以获得普通民众的理解与认可，人们的态度以不屑与反感为多，这也是相关政党领导人在较长的时间内始终无法得到理想的民众满意度的主因之一。

德国经济增长率回落，但就业状况改善、工资明显上升

蓝皮书指出，2018年德国经济虽然保持了连续9年的增长，但国内生产总值增长率由上年的2.2%回落到1.4%，增长率回升的态势出现了拐点。从供应侧看，制造业回升疲软，增长率仅为0.4%；从需求侧看，固定资产投资尤其是设备投资增长明显，涨幅分别为2.6%和4.2%，均超过国内生产总值增长率。其中，第一产业的增长率出现了很大的波动，从2017年的19.23%跌至2018年的-10.63%；第二产业增长与国民经济基本同步，2018年的增长率为1.44%；第三产业的表现相对较好，2018年的增长率为1.6%。由于第一产业增加值在国民经济中占比不到1%，因此经济增长率回落的原因主要在于第二产业和第三产业。

尽管2018年德国的经济增长率有所回落，但从业人数保持了连续上升的势头，总量为4471万人，同比增加55万人。失业人数为234万人，同比减少19万人；失业率为5.2%，比上年下降0.5个百分点。目前，德国的失业人数和失业率两项指标均为东西德统一以来最低。得益于就业状况的进一步改善，2018年德国劳动收入占国民收入的份额较上年上升1.1%，德国平均工资明显上升。

2018年德国公共财政连续五年实现盈余，为实施积极的财政政策赢得了空间。面对来自国内外多方面挑战，德国政府提出了继续实行稳健的财政政策、推进数字化进程、改善劳动力市场供应、完善社会保障体系、推进能源转型和气候保护政策、加强欧洲合作、构建公平的国际竞争秩序等一系列政策重点。2019年德国经济表现将主要取决于国内数字化进程能否有效提高制造业的生产效率，对外能否尽量减少因对美贸易冲突而产生的负面冲击。预计2019年国内生产总值增长率将不低于1.3%。

国绿色技术产业加速转型，呈现积极发展趋势

蓝皮书指出，德国绿色技术产业无论是在国际还是国内都呈现积极发展趋势。在国际上德国绿色企业受欢迎程度较高，在国内绿色技术产业对国民经济贡献率呈不断上升趋势，重要性也逐步增强，成为经济增长和就业的助推器。鉴于全球发展形势和自身存在的不足，德国绿色技术产业正加速转型，包括“数字化转型”和传统企业的“绿化”。

数字化准备度不足是德国绿色技术产业的短板之一。德国在人工智能领域起步较早，但后继乏力，在当前人工智能迅猛发展的时代，德国已经落后于美国和一些亚洲国家。为此，2018年德国新政府成立后，着手制定并于11月最终发布了《人工智能战略》，该战略寄望每年从联邦预算中拨出5亿欧元支持人工智能，其资助力度超过英国和法国，为迄今欧洲最大。战略对于技术转化的重视，以及诸如引进尖端人才等计划，都得到了积极的评价。但该战略包含的具体措施不多，可执行性不强，能否真正为德国人工智能的发展带来推动，尚不得而知。

面对中国工业竞争力增强所带来的挑战，德国绿色技术产业的企业在一些技术领域保持一定自信和乐观态度，并通过加强与中国的合作来实现推动双方绿色技术产业的目标。在垃圾处理、智能交通系统、交通流测量技术、新能源汽车、IT服务、城市规划咨询等领域，中德绿色技术产业有广阔的合作空间。

德国人工智能领域已落后美亚，发布《人工智能战略》应对挑战

蓝皮书指出，德国在人工智能领域起步较早但后继乏力，已经落后于美亚诸国。德国拥有制造业优势，在人工智能上拥有较强的基础研究，“工业4.0”相结合的发展潜力巨大，可以说德国发展人工智能的基础非常扎实。德国对人才和投资的吸引力不及美国和亚洲诸国，知识转化不畅，这对于中小企业发展人工智能尤其不利。而立法滞后、隐私与数据保护过严，也影响到人工智能的数据获取，使之成为无源之水、无米之炊。同时，人工智能给整个经济社会生活带来的深刻变革，也须予以重视和积极应对。德国要想打赢人工智能领域的翻身仗，成功应对人工智能所带来的挑战，必须要有全局性、前瞻性的方案。

2018年德国新政府成立后，着手制定并于11月最终发布了《人工智能战略》，以期保持德国的国际竞争力、应对人工智能技术带来的挑战。其中列举了德国发展人工智能战略的三大目标：一，使德国和欧洲成为领先的人工智能所在地，巩固德国未来的竞争力该战略；二，负责任地、以公共利益为导向地发展与应用人工智能；三，开展广泛的社会对话和积极的政治塑造，在伦理、法律、文化与制度上为人工智能打下社会基础。《人工智能战略》是德国在该领域的一个突破，得到了各界的积极评价，但其中具体措施不多，可执行性不强，能否真正为德国人工智能的发展带来推动，尚不得而知。

德国为应对难民危机出台收紧的难民政策

蓝皮书指出，难民危机对整个欧洲的发展产生了深远的影响。德国作为接收难民最多的欧盟成员国，在政治、经济与社会等各方面都面临着巨大的挑战。

2018年德国在处理难民问题上的对策有：

一是全面收紧难民政策，设置难民接收人数上限。2018年3月14日在经历艰难组阁后，联盟党最终选择再次联手社民党，组成大联合政府。德国新政府也首次将难民接收人数上限写入《联合执政协议》中，规定“每年接收难民总数不得超过180000~220000人这一区间”。

二是努力促成与欧盟成员国签署“二次移动”难民遣返双边协议，以减少在德难民人数。8月6日，德国内政部长泽霍费尔宣布德国已经与西班牙就签署“二次移动”难民遣返协议达成一致。协议规定，德国有权在48小时内将由西班牙“二次移动”至德国的难民遣返回西班牙，这里主要指的是经由德奥边境进入德国，却已经在欧盟Eurodac指纹数据库中注册登记的难民。

三是打开合法移民路径，吸引专业技术移民。2018年12月19日，基民盟/基社盟与社民党共同宣布就《专业人才移民法》的各项条款达成一致，以此吸引来自第三国、以需求为导向的专业人才移民。这也是新一届政府移难民政策的核心内容。新的《专业人才移民法》降低了来自第三国的专业技术人员赴德工作的门槛，2020年起，德国政府不再要求企业招聘时，优先雇用德国公民，来自第三国的专业技术人员只需拥有工作岗位和足够的德语水平，即可赴德工作。

欧盟层面虽积极寻求应对难民危机的措施，在对外行动、边境管理、内部措施三个方面做出了不少努力，使得难民危机形势有所缓和，但欧盟成员国之间针对难民问题缺乏共识，欧盟内部难民分摊机制难以达成，欧盟难民政策的改革难以推动，恐怖袭击和居高不下的难民犯罪率使欧盟公民生活在充满危险与不安的环境中。要彻底解决难民危机所带来的各种问题，欧盟与德国仍有一段很长的路要走。

德国跳出“岗位替代”，提出“塑造未来劳动”新命题

蓝皮书指出，在数字化导致的职业替代问题上，德国主要研究机构的观点开始从负面、悲观转变为中性至谨慎乐观，并将更多的注意力放到劳动力市场的结构变动上。在有关数字化对劳动力市场的影响方面，岗位替代风险是最初始的线索，始终是学界和舆论最核心的关注之一。

“工业4.0”对劳动力市场的影响将主要在于引起劳动力在不同经济领域与不同职业间转移流动，即结构性变动，就业人数总量基本不会受到影响。在就业方面受惠最大的将是“信息与通信”以及“教育与培训”这两个行业，后者主要得益于技术发展带来的成人职业教育和继续教育需求。除了行业间的结构变动，行业内也将出现结构变化，从事常规操作和日常事务性工作的岗位将减少，从岗位层级来看，对辅助人员和技术人员的需求将有所减少，从事更复杂劳动的岗位将有所增加。但不应将这样的结构变化视为风险，而应视其为提高劳动者素质和收入的机会。劳动者只要不断提升自己的技能和能力就能胜任更复杂的工作，目前就已经有35%的高度复杂工种由没有受过高等教育的劳动者承担。从总体来看，产品创新、成本和价格下降带来的需求增加以及劳动生产率的大幅提升将给德国经济带来正面影响，而且劳动生产率的提高将在一定程度上中和老龄化带来的劳动力不足问题。

在数字化对劳动本身的研究方面，德国学界引入“社会-技术系统”视角，充分揭示了劳动作为社会活动的丰富内涵以及“人”在其中的重要作用，并提出“塑造未来劳动”的新命题。此外，数字平台作为全新事物也已经引起了德国学界的关注。从研究结论来看，德国学界对数字化进程中的未来劳动基本持中性的态度，在应对未来变化的必要措施方面，普遍强调通过职业教育提高劳动者的技能和素质以适应未来岗位的需求，发挥行业组织的作用，推进社会保障体系的改革，以及加强立法，但普遍不主张政府对劳动力市场进行直接干预。

德国在中美之间小心寻找平衡，对华政策欲迎还拒

蓝皮书指出，德国目前正在对“以商促变”的传统对华政策进行反思，认为应该采取新的对华政策来适应当今“大国竞争”的新时代。以往德国从以经贸合作为核心的对华务实外交中获益巨大，“惯性的力量”使得德国对华政策调整显得“艰难”和“迟疑”，具体表现在三个方面。

（一）经济合作与经济竞争之间的摇摆

在经济层面，德国既需要与中国深入开展经贸合作以分享中国快速发展所带来的经济红利，同时又担心中国经济走向世界会给德国带来的巨大竞争压力。面对中德两国之间经济关系中竞争性的提高，德国表现出了相当大的不适应，指责中国企业的竞争优势是通过“扭曲市场”获得的，还认为中欧在市场准入方面是不对等的。德国政府通过了对《对外经济法》实施条例的修订，加大了对外国企业投资审查的力度，这一举措被普遍认为是针对中国近年来对德国高科技领域企业收购的迅速增长。这次修订主要包括两个方面的内容。第一，修正案对需要审查的“安全相关技术”进行了明确的解释，对关键基础设施领域做出了更加详细的规定，包括交通运输、电信监管技术、远程信息处理设施、计算机云服务设备、传感技术以及电子设备等可能以任何方式被运用于战争中的产品和技术，还包括更广泛意义上的电厂、供水系统、银行、医院、机场及火车站等基础设施。第二，将经济部正式审查的时间从现行的两个月延长至四个月。事实上，德国政府已经开始收紧中资机构对德国相关领域企业的收购。

德国联邦网络局于2019年3月7日发布了适用于所有公司的新的安全指南草案，该草案明确表示系统只能从严格遵守国家安全法规和电信保密条款的值得信赖的供应商处购买，并且与安全相关的网络和系统部件以及系统组件必须先经过联邦信息安全办公室（BSI）的安全认证。这极大地提高了华为进入德国电信的门槛。对于华为参与德国5G 网络建设，德国一方面离不开华为的技术，另一方面又表现出谨慎的态度，新的安全指南草案是德国基于各种压力与权衡的中和方案。

（二）“德国优先”与“欧洲优先”之间的徘徊

在外交层面，应该坚持以本国经济利益为基准，还是将维护欧盟团结放在更为优先的位置，德国仍然在两者间寻找新的均衡点。在欧洲一体化的背景下，德国的利益已经逐渐熔铸于欧盟之中，定义纯粹的“德国利益”的难度也越来越大，“德国利益”与“欧洲利益”之间的交集越来越大，这迫使德国外交不能简单地以德国利益为基准点，很多时候甚至需要牺牲相当程度的德国利益以维护欧盟的整体团结和凝聚力。

（三）在中美之间的小心平衡

在国际层面，德国一方面对特朗普政府奉行的“美国优先”政策感到失望，对多边主义国际体系的未来充满担忧，但另一方面又对与中国合作来维护当前国际秩序表现出迟疑。这三个方面的权衡，推动着德国对华政策的新一轮调整。

当前德国的痛处和困境是：对特朗普无比地不满，但对美国又无比地依赖。所以，德国的立场是：将特朗普和美国分开对待，可以反对特朗普的某些做法，但不反对美国。德国的这一立场其实也代表了整个欧盟对跨大西洋战略同盟关系的基本态度。因此，当特朗普因为贸易纠纷将欧盟形容为“敌人”之时，欧盟领导人想的不是如何回击特朗普出言不逊，而是纷纷强调欧美关系的牢固，把特朗普和美国“区分开”。作为当前世界上最为重要的双边关系之一，中美关系的动荡，让德国领导人从战略上意识到在中美两面讨好的风险。如何在中美之间保持平衡，是德国外交面临的重大而又艰难的决策。

作者：吴雨伦
编辑：吴雨伦
责任编辑：陆益峰

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