文汇智库 | 赵晓雷：临港新片区如何以“新”和“特”引领开放

【核心观点】

◆临港新片区既要建设成为具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，又要成为上海建设卓越全球城市规划转型和发展转型示范区。

◆在规划转型层面，临港新片区要实施“特定政策单元规划”模式，强化“整体规划”的空间引导和规划管控。既实现国家战略发展要求，又构造多功能中心的组团式城市空间结构。

◆在发展转型层面，临港新片区要符合“底线约束、内涵发展、弹性适应”标准，率先达到发展模式转型核心指标，特别是核心指标中的单位地区生产总值（GDP）建设用地使用面积（公顷/亿元）要低于全市平均水平。

◆专业化街区是现代服务业产业集群的空间载体。临港新片区在整体规划中应重视建设发展一系列专业化街区，在空间布局上将专业化街区与轨交站势圈统筹规划，有效促进现代服务业集聚，提升城区生活品质。

既是特殊经济功能区，又是现代化新城

《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》确定了临港新片区发展目标：到2035年，建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，形成更加成熟定型的制度成果，打造全球高端资源要素配置的核心功能，成为我国深度融入经济全球化的重要载体。

根据《总体方案》，临港新片区并不是一个封闭的产业园区，而是要促进产城融合发展。要进一步拓宽国际优质资本和经验进入教育、医疗、文化、体育、园区建设、城市管理等公共服务领域的渠道，加强新片区各类基础设施建设管理，提升高品质国际化的城市服务功能。《关于促进中国（上海）自由贸易试验区临港新片区高质量发展实施特殊支持政策的若干意见》的总体要求明确：着力把新片区打造成更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，建设成开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的现代化新城。所以，临港新片区既要建设成为具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，又要成为上海建设卓越全球城市规划转型和发展转型示范区。

根据《总体方案》，临港新片区规划范围在上海大冶河以南、金汇港以东以及小洋山岛、浦东国际机场南侧区域。按照“整体规划、分步实施”原则，先行启动南汇新城、临港装备产业区、小洋山岛、浦东机场南侧等区域。根据这一规划范围，临港新片区有两个空间区位概念：一是先行启动区，面积为119.5平方公里；二是整体规划区，四至范围约850平方公里。这850平方公里（包括小洋山岛区域18.3平方公里）约占 《上海市城市总体规划（2017-2035年）》规划范围陆域面积6833平方公里的12.4%，横跨浦东新区和奉贤区，位于上海黄金海岸线东南端。从自贸试验区政策优势及整体规划要求考察，临港新片区有条件成为 “上海2035”规划转型和发展转型示范区。

要实施“特定政策单元规划”模式

在规划转型层面，临港新片区要实施“特定政策单元规划”模式，强化“整体规划”的空间引导和规划管控。

国务院关于《上海市城市总体规划（2017-2035年）》的批复指出：优化城市空间布局。提升主城区功能等级，完善新城综合功能，逐步形成 “一主、两轴、四翼、多廊、多核、多圈”的空间结构和“主城区—新城—新市镇——乡村”的城乡体系。“上海2035”实现规划转型，形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系。全市域分为3个单元规划层次：一是主城区单元规划；二是浦东新区和郊区新市镇总体规划暨土地利用总体规划（“新市镇总规”）；三是特定政策单元规划。这种3重体系的规划思路具有城市次区域规划性质。

所谓城市次区域，是指突破市域行政区划框架，遵循城市空间区位市场选择规律，以区位功能作为划分依据的规划控制区。根据不同区域区位资源禀赋、发展特征、生态条件、社会环境等因素划定次区域，对次区域的区位功能、基础设施、产业体系、人口分布、社会事业体系等进行规划，并做出相应的土地利用规划，改变单中心圈状发展的城市空间格局，构造网络化、多中心、组团式、集约型的城市空间体系结构。

临港新片区总体规划范围横跨浦东新区和奉贤区，规划范围内有上海5大新城之一的南汇新城，新片区又肩负着自贸试验区国家战略的政策意图和发展目标，所以适合作为一个独立单元规划层次，实施特定政策单元规划模式。特定政策单元规划是指突破市域行政区划边界，依托特定政策，以政策所确定的区位功能和发展目标作为规划依据的规划控制区和发展板块，既实现国家战略发展要求，又构造多功能中心的组团式城市空间结构。

为实现高密度可持续发展作贡献

在发展转型层面，临港新片区要符合“底线约束、内涵发展、弹性适应”标准，率先达到发展模式转型核心指标，特别是核心指标中的单位地区生产总值（GDP）建设用地使用面积（公顷/亿元）要低于全市平均水平，为上海市实现高密度可持续发展新模式作出贡献。底线约束是守住人口规模、土地资源、生态环境、安全保障底线；内涵发展是创新驱动、存量优化、提升城区品质、城乡区域协同；弹性适应是完善多情景规划策略、提高空间的包容性、创新功能布局弹性模式、构建动态调整机制。

临港新片区的区域核心是南汇新城。根据“上海2035”，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5大新城要形成新城引领的城镇圈。从城市发展角度，南汇等新城要重点加强人口集聚，完善市级公共服务设施，以新城为核心加强高等级文教体卫设施的集聚和共享。提升服务业能级，推进产业结构调整，形成区域性的产业和就业核心，促进产城融合。加强主城区与新城、新城之间及近沪地区跨区域的公共交通衔接。

临港新片区要提升建设统一的、标准化、枢纽型的城市公共基础设施，包括交通、通信、能源、环保、防灾、公共卫生、公共治安、社会保障等系统，发挥公共投资导向性作用。公共基础设施将城市各功能核心区连接起来，最大限度发挥组团式城市形态功能，促进城市空间结构优化。

将专业化街区与轨交站势圈统筹规划

临港新片区要特别重视轨道交通建设，在轨道交通16号线基础上进一步提升轨交的密度及快速换乘便利性。城市轨道交通建设有效提高沿线区域的可达性，是城市空间的发展轴。在城市轨道交通规划建设中，要重视有效开发轨交站势圈，形成与轨交站势圈相配套的专业性街区，提升城区能级。站势圈是指轨道交通站为中心，半径500米左右便于步行到达的功能区域。在临港新片区及南汇新城规划建设中，如将轨交站势圈与新城及新城引领的城镇圈、重要产业功能区相配套，可以快速集聚新城及城镇圈人口。国务院关于《上海市城市总体规划（2017-2035年）》的批复要求合理开发利用城市地下空间资源，提高土地利用效率。临港新片区轨道交通规划建设要实现地下空间和地面立体空间一体化，率先建设“轨交线上的立体城区”，导入集聚高端功能业态，包括国际商务、旅游观光、社区生活、科创服务、服务贸易、休闲商业等功能，提升对高端要素和资源的集聚能力。

专业化街区是现代服务业产业集群的空间载体。临港新片区在整体规划中应重视建设发展一系列专业化街区，在空间布局上将专业化街区与轨交站势圈统筹规划，有效促进现代服务业集聚，提升城区生活品质。

临港新片区是上海推进改革开放和创新发展的重要载体，是上海面向未来发展的重要战略空间，在上海推进全方位高水平开放、建设卓越的全球城市等重大战略任务中承担着特殊使命。

从自贸试验区建设目标考察，临港新片区要建成具有国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区；从核心功能考察，临港新片区要集聚配置全球高端资源要素；从产业定位考察，临港新片区要建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系，特别是建立以关键核心技术为突破口的前沿产业集群；从产城融合及城市发展考察，临港新片区要成为“上海2035”统筹城市空间体系调整、构造多功能中心的组团式城市空间结构和功能结构的一种示范模式，成为上海建设卓越全球城市规划转型和发展转型示范区。

作者：赵晓雷（中国自由贸易试验区协同创新中心首席专家）
编辑：陈瑜
责任编辑：杨逸淇

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