上海松江：土地“留白”算好环保账

新浜镇土地减量化清拆现场，清拆完毕后将利用“表土剥离”技术实现耕地再造。(市土地整理中心供图)

上海土地减量化“十三五”目标

转变土地利用方式，着力优化用地结构，以盘活存量、功能融合、地上地下统筹为主要路径，释放发展空间O　到2020年，全市规划建设用地总量实现负增长，建设用地总量控制在3185平方公里以内，现状低效建设用地减量50平方公里O大力推进低效建设用地转型增效O聚焦工业仓储用地，推进减量化和转型发展，加快集中建设区外现状工业用地减量化，实施生态修复或复垦，推进规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地向非工业用地转型，促进规划工业区块空间优化、结构调整、绩效提高和能级提升O　聚焦农村集体建设用地，稳步推进减量化和布局优化，合理保障集体经济发展用地需求。

松江区新浜镇新浜村，果真焕然一“新”了。占地近百亩的新发经济城正还原为良田，一路之隔的旷野，绿波荡漾。此情此景，谁又能知道这里曾是一家中新合资企业？

盘活低效建设用地，换取生态农业空间和适应形势的经济发展空间，是上海在土地资源捉襟见肘的当下，实现建设用地规模负增长的重要举措。到2020年，总规模将从原来的3226平方公里，调减到3185平方公里。2013年12月，新浜镇等成为上海首批启动土地减量化工作的试点地区。两年半时间，该镇共计划减量化293个点，目前签约拆除企业169家，土地面积1310亩，拆除建筑面积34万平方米。计划到九月底全部完成集建区外建设用地签约工作。

城市要发展，建设用地却要减，这笔经济账算得过来吗？　其中又涉及千千万万的农户，没了土地，利益怎么保证？搬离了农村，住处又如何解决？

沃土搬家：耕地重生，数量质量齐头并进

当年的盲目引进，为日后的环境治理带来了不小麻烦———这便是新浜镇副镇长张军辉轻叹“还历史欠账”的原因。上世纪70年代起，各地顺应形势发展铆足劲头招商引资，“村村冒烟，镇镇建厂”。

时代更迭，新发经济城风光渐失，仅剩9家企业，与许多“三高一低”的乡办企业命运相仿，完全被时代淘汰。建设用地减量化，意味着全镇179家企业被关停撤走，而符合产业导向的企业得到有序转移。

因地制宜，是松江土地减量化的特点。国家旅游度假区佘山镇，土地增减、资金出入实现自我平衡，典型的自给自足模式；浦南地区，如新浜镇、泖港镇、叶榭镇、石湖荡镇，是规划控制区，减得多、增得少，土地指标有节余；九亭镇等浦北地区的情况则相反，是规划发展区，指标有缺口。又因减量化需要成本支出，浦南的节余指标若要支持给浦北，需要搭建交易平台。

松江区委常委、副区长于宁介绍，去年7月，松江在召开四届区委八次全会后，立即下发红头文件，突出区里统筹收储土地指标、管理资金的顶层考虑，促进区域之间的资源优化配置。松江区规土局局长陈军告诉记者，去年11月，区里向浦南四个镇拨出3.5亿元的“预报”资金，用以加强建设用地减量清拆。

政府通过土地整治，原有建设用地将被复垦为耕地，“沃土搬家”保证了质量与产能。陈军介绍，集建区内、动迁安置房地区会有部分肥沃土地被划作他用，这部分土壤将被剥离出来，深度不小于80厘米，再覆盖到清拆复垦地区，如同给耕地做了“植皮手术”，经严格检验，完全符合种植标准。

以房换房：身份不变，收益只多不少

“外面像个村，进村不是村。老屋没人住，荒地杂草生。”即便在城镇化程度较高的上海，也未能遏止一些“空心村”的出现，村里只剩老人和小孩，交通、就医、求学存在诸多不便。新浜镇8011户家庭中，拥有宅基地住房的达6591户，这些房子不仅陈旧破烂，空置率还很高。区里通过实施农民宅基地减量政策，腾挪土地，改善农民居住条件。

去年初，新浜镇南杨村被纳入土地整治范围。政府用1平方米新房换1平方米旧房，一户普通农家老宅能换镇上两到三套房子，总价约100万元。村里还帮忙组织搬家，过渡期内提供每平方米8元的租房费用。此外，镇保已覆盖全区，每人每月有1400多元补贴。多管齐下，农民“洗脚上楼”就没了后顾之忧。

当然，原有的乡办企业是村集体资产的重要来源，被清拆后，村镇如何发展？　陈军告诉记者，符合产业导向的企业被统一迁至工业园区，厂房开阔明亮、配套完善，上下游企业集聚，益处不言自明，税收依然归村集体所有。同时，村镇按“拆三还一”的面积比例，用拆迁的物业换工业园区租金较高地区的经营性物业，即异地置换物业，确保村镇长久发展。

另外，新增耕地将推动农业规模化经营，提高农业综合生产能力，促进农民增收。以新浜镇土地整治项目为例，至少可以补充1200亩耕地，增加10户家庭农场，预计每年将增加近百万元的集体收入。

城乡统筹新布局：农有农情，城有城意

土地减量化，让村镇收获了一笔无法估量的环保账。新浜镇在清拆123家企业后，共减少污水排放6万多吨，节约标准煤6000多吨。区里的环保清拆补贴、宅基地搬迁补贴，还有工矿用地减量的市级补贴，使镇里基本实现整体资金平衡。

从更大视角来看，这不仅是一笔增减挂钩的土地账、农民增收的致富账，更是一笔城市的发展空间账。在于宁看来，土地减量化是产业转移、整治环境、调控人口，实现城乡功能重新布局的重要契机。“居住向城镇集中，产业向园区集中，农业向规模经营集中，从而农村更像农村、城市更像城市，土地能够节约集约利用，生态得到保护。”

自然的生态肌理，孕育了独特的城市风情与魅力。未来，松江区规划建设松南、广富林两大郊野公园，还将新增十处乡野公园，确保每个乡镇都会有1-3平方公里的生态空间，如泖港涵养林、新浜雪浪湖等。为上海保留一方乡风野趣的净土，吸引城里人来休闲、度假、消费，同时增加当地农民收入和就业机会。

记者注意到，在这份面向“十三五”时期的城乡发展规划蓝图上，特别圈出了后备土地资源。于宁告诉记者：“没有非建不可的项目、非干不可的工程，宁愿将土地留白，由子孙后代去填充。”

报记者　史博臻