从免费到津贴，改变的是机制

陈宪

核心观点

在社会发展领域，特别是公共服务领域，转移支付范畴的合理补贴，是有助于社会公平的一项必不可少的措施。既符合公平原则和经济规律，又充分尊重民意的权衡取舍，就显得十分重要。这是做出公共政策选择的基准

自今年6月26日起，上海终止70岁以上老年人免费乘坐公共交通制度，实行给65岁以上老年人发放综合津贴制度。政策实施首日恰逢周日，老年乘客锐减八成。此前，每逢双休日，老年人总是三五成群，结伴乘坐地铁出游。在人民广场附近的公交沪朱线起始站，平时这里每天都有大批的老年乘客来排队坐车。由于车程较远，车票需12元，老人持敬老卡可免费，因此吸引了一拨又一拨的老年人乘车前往朱家角游玩，但当天该线路车厢内基本上看不到老人。

多赢的结果来自公共政策制定机制的转换

这一改变的结果是多赢的。对于老年人，将停止不必要的出行，降低途中发生意外的可能性；短途出行将恢复步行的习惯，增加了锻炼身体的机会；综合津贴将为必要的出行埋单，不会增加他们的日常支出。对于上班族，外地来沪旅游、出差和本地办事人群，乘坐公交和地铁的便利度和舒适度将有所提高。对于公交、地铁公司，运行效率将提高，一定程度上节约相关资源。

这一看似波澜不惊的改变，实则体现了机制的转换。免费影响了价格形成机制，甚至隐含着让价格承担社会公平职能的错误意涵。经济活动的实践一再告诉我们，政府不要直接干预价格，即便是公用事业的价格，以免由此带来各种负面结果。类似的免费，最为典型的就是几年前广州举办亚运会期间，广州市《亚运惠民项目总体方案》的规定：从2010年11月1日起至12月21日，除节假日外，广州全市所有公交、地铁免费搭乘，时间长达30天。广州市相关负责人当时表示，无论是本地人还是外地人，不需要刷卡或投币，也不需要出示任何身份证明，即可免费乘车。我得知这一消息后的第一反应是：“广州市政府没有学过经济学的公务员吗？”因为对全部乘客免费，即公交、地铁价格为零，将导致需求(弹性)无穷大。我当时就在MBA的课堂预言，广州市政府将不得不收回“成命”。果不其然，我的预言对了。

对老年人出行的免费，是改变了一部分人的“价格”，尽管它还不至于像当年的广州那样，客流的增加几乎使地铁系统瘫痪。但是，在增加了部分无谓需求的同时，还带来了另外两个不能忽视的问题。其一，不公平。由于各种原因，老年人出门次数的差异很大。上海市交通委的一项调查表明，调查当月有近60%的老年人没有使用过敬老卡。单一功能的敬老卡，失去了普惠全部老年人的社会意义。其二，道德风险。由于敬老卡具有免费乘坐公共交通的作用，因此，有相当一部分不符合使用条件的人受利益驱动，冒用、蹭用敬老卡现象屡见不鲜，严重损害社会诚信的建设和形成。其实，如果我们检视目前各方面的公共政策，不难发现，公共政策本身不公平，或造成道德风险的问题并不鲜见。所以，防止公共政策本身造成不公平，乃至引发道德风险，是摆在各级政府面前的一项重要工作。

需求方补贴是较市场化的公共资源配置方式

一般地说，政府补贴，尤其是政府在经济发展领域　(竞争性领域)　的各种补贴，也会造成价格信号失真和不公平竞争，最终导致资源错配，同样是供给侧结构性改革要解决的一个问题。但是，在社会发展领域，特别是公共服务领域，转移支付范畴的合理补贴，是有助于社会公平的一项必不可少的措施。我们就是在这个意义上，称道上海这次所做的敬老卡的转型。我们知道，在资源约束，包括公共资源约束的条件下，任何政策都是两利相权取其重、两害相权取其轻的结果。这里，既符合公平原则和经济规律，又充分尊重民意的权衡取舍，就显得十分重要。这是做出公共政策选择的基准。

在一些国家或城市，按照一定的标准给老年人发放津贴，是比较通行的做法。这既是一种社会福利，也体现对老年人的人文关怀。好事要做好。所以，从单一的免费乘车到以现金形式发放综合津贴，让老年人自主支配已经属于他们的权利，体现了对老年人权益的尊重，也使这项社会福利达到了均等化的基本要求。

这里的免费和津贴还有一个区别，那就是，前者补贴供给方，后者补贴需求方。实行老年人免费乘车，政府要给公交和地铁公司一笔补贴，以补偿他们为此付出的成本。实行综合津贴，政府直接将这笔钱转移支付给到了每位老年人手里，由他们自己选择不同的消费。需求方补贴是用比较市场化的方式配置公共资源，被诸多实践证明，更加有效，也更加公平，进而受到广大老百姓的支持。当然，在一些领域，如国防、治安，供给方补贴还是主要的方式。问题的关键是，应当根据不同公共服务和社会福利的特点，选择最大程度上既满足公平又更有效率的方式。

由人性使然，人们总会对免费情有独钟。就像一个时期以来，分享经济模式发展，产生了边际成本趋近于零的现象，由此就带来了很多有关产品和服务免费的遐想，甚至有经济学家也参与其中。但是，边际成本即便为零，只要平均成本不为零，价格就不会为零，免费就不可能。尽管有些公共服务和社会福利可以采取免费的形式，但其效果难免有问题。所以，我们还是要坚信，“天上不会掉下来馅饼”，以更加务实的态度制定经济社会发展政策和相关的公共政策。

(作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授)