出租车行业的市场失灵与监管框架

纵观全世界,也许没有哪一个行业像传统出租车行业这样受到如此全面的监管。在世界上大部分大中城市,传统出租车行业属于政府特许经营行业,普遍要面对监管部门的三重控制:首先,通过行政特许,政府对出租车经营牌照进行数量控制,譬如,纽约市巡游出租车牌照从1937年以来就一直限制在13595张;自上世纪90年代中期以来,中国各大城市也对出租车牌照进行了数量限制;其次是服务质量控制,即对提供出租车服务的司机和车辆设定前置性安全标准,要求分别取得运营资质,并且要购买达到一定保额的保险;最后是经济上的价格(费率)管制,即出租车服务提供者没有定价权,只能按照政府的定价模式、通过计价器收取乘客费用。

为何要对传统出租车实施如此全面的监管?主要是因为学理上人们认为,出租车行业存在可能导致市场失灵的多重因素,依靠市场机制并不能实现最优的社会福利水平,反而可能损害包括乘客安全在内的众多公共利益。

关于数量控制的理由,主要包括:第一,出租车营运需要占用城市公共道路资源,如果允许自由进入,容易出现“公地悲剧”现象,即人们会倾向于对道路资源进行掠夺性利用,从而导致出租车过度提供而加重道路拥堵。第二,出租车行业特殊的生产要素匹配方式----即提供服务的“一人一车”组合方式,迫使投入大量资金购买车辆和牌照的资方,在预期投资回报期内通过长期雇用劳动合同、以及要求缴纳押金等方式“套牢”司机,使司机在市场存在过度供给时难以退出,而只能依靠延长工作时间来增加收入,由此带来安全隐患。第三,对于巡游出租车而言,考虑到等候时间的对乘客消费感受的影响,为了缩短等候时间,就必然要增加道路上空驶出租车数量,从而导致自由进入条件下的均衡结果中,出租车供给数量将大于社会福利水平最优的供给数量。

关于价格(费率)管制的理由,主要包括:第一,根据经济学家的估算,出租车行业存在乘客的需求价格弹性小于1的特征,换言之,完全自由定价将导致偏高的价格水平。第二,由于出租车行业交易存在随机特征,在巡游车市场上,给定平均的等候时间,完全的自由定价将导致司机报一个无效率的高价格。第三,与前一点有关,这种特定时空下的随机交易,在进行交易谈判时,供需双方都存在垄断性,从而不利于成功地撮合出交易价格,而且,这种司乘双方基于口头合约达成的自由价格,由于很难被第三方证实而缺乏可实施性。第四,即便对于驻点式出租车服务,譬如在机场或旅馆,通常也不存在不同服务提供者能够展开价格竞争的条件。

关于安全和服务质量管制的理由,主要是因为出租车服务涉及乘客及第三者的生命财产安全,确保客运过程安全是消费者必然会首要考虑的目标。然而,和几乎所有服务业一样,由于出租车服务供给者拥有信息优势,消费者对于车辆的机械状况、和司机的驾驶技能、习惯与品行完全缺乏了解,因此,需要监管者通过事先设置安全标准并进行经常性检查等外部监管措施,来防止信息优势地位被滥用所引发的事后安全事故。另外,对于难以避免的随机性安全事故,监管者也必须通过事前强制性要求购买能够充分覆盖该风险的保险品种,以便事后能够对乘客可能的生命危害和财产损失进行合理救济。

但是,这种前置性安全和服务质量的外部监管,其效率存在两个疑问:一是监管当局的监管成本会随着出租车数量的增长而急剧上升;二是可能出现由于监管俘获引起的监管失灵。因此,这又引出另一个需要进行数量控制的理由:从信息经济学角度来看,当外部监管成本过高、或外部监管存在障碍时,更恰当的监管办法是对被监管者进行激励。就出租车行业而言,为了激励出租车服务者发自内心关心乘客安全,监管者可以通过限制发行特许经营权牌照,给在位服务商创造一定量的特许权租金。一旦发生安全事故则取缔其经营资质,这意味着特许权租金的完全丧失。这种适度的数量控制加前置安全与服务标准的监管模式,能够在监管效果与监管成本之间实现最优的权衡取舍。