高校“放管服”新政，释放一揽子利好

教育部联合中央编办、发展改革委、财政部和人力资源社会保障部日前共同印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(以下简称“《意见》”)，引发社会对高等教育改革的热烈讨论。

《意见》提出的“放管服”新政，为高校扩大办学自主权提供了政策支持和新的发展空间，对于激发高校的办学活力有巨大的推动作用。尤其是备受关注的教师职称评审、学科专业设置、人员编制和岗位管理等权限，根据《意见》，都将由教育行政主管部门手中下放到高校。

可以说，此次新政为解决积弊多年却制约无解的核心问题扫除了制度性障碍。换一个角度来看，从《意见》　中所涉及到的权力下放范围来看，此次“放管服”新政为落实高校办学自主权，切实保障高校权益，政府“狠狠地”对高等教育领域的行政管理权力进行了自我革命。

看点1：将人才培养自主权还归高校

《意见》中具体体现为两点：一是在学位授权点动态调整的基础之上，符合学位授予标准的高校将拥有自主学位授予的权力；二是除国家控制布点的专业外，高校可自主设置本专科专业。

从政府管理角度来说，之所以要对高等教育领域涉及学科和专业的相关事务实施严格管制，主要原因还是计划经济时代的历史沿袭。在计划经济的思维模式下，高校只是具体的办学单位，具体办什么学科、办什么专业，培养多少人都是在政府的计划之内。而这其中，学位授予权又一直被看作是高等教育领域中政府最重要的行政权。随着市场经济体制的不断完善和教育管办评改革的深入推进，现有实践中政府已经主动放权，让部分有条件的高校自己开展新增博士点和硕士点的评审了。学位授予权的改革虽然看似学位授予权限在政府和学校之间的转移，但本质上来说是政策允许框架下的高校自设博士授权点和硕士授权点的探索，未来学校授予学位从国家学位走向校本学位值得期待。

从专业设置方面来说，过去对专业设置事务的管理也非常严格，过严的管控和复杂的专业设置审批流程往往使得高校的专业设置和社会发展的实际需求之间无法有效对接。近几年来，教育主管部门已经开始按照审批和备案两种方式对专业设置权限实施分类管理，高校可以根据市场的需求，对大部分专业的新设和取消自主做决定。

另外，针对北大、清华和上海等教育改革试点高校和地区，也开始试点由高校在专业目录之外自主设置新专业。

看点2：将高校人员管理自主权还归高校

《意见》　具体涉及三个方面：一是以高校人员总量管理逐步替代编制管理；二是允许高校采取灵活多样的薪酬分配制度；三是将高校教师职称评审权下放至高校。

高校作为事业单位，传统上是吃“财政饭”的。这意味着，每增加一个编制，对政府财政支出而言就增加了一张“吃饭的嘴”。因此，政府一直以来都对高校的编制管理非常严格。自20世纪90年代核定过高校编制数之后，二十余年来就一直没有放松过管制。政府严控编制直接导致很多高校由于缺少人员编制无法正常配备学校发展所需人员，进而影响常规的办学秩序。

此次　《意见》　进一步明确了人员总量控制的概念，淡化了编制概念。编制管理的放松和人员总量管理的加强，不仅只意味着高校人事管理自主权的放松，附加的意义还在于在编制管理非常严格的情况下，高校教师也属于国家干部，但随着编制管理的放松，高校教师的干部属性下降，作为专业人员的属性将逐步加强，这对于恢复高校学术组织的本来属性是非常有益的。

由于实施参公管理，高校教师薪酬一直以来都是“一个萝卜一个坑”，即使是学校的自筹经费用于发放教师工资也有诸多限制。为提升教师工作积极性，有高校适当提高了岗位津贴的发放额度，但在上级检查时被认为这是缺乏政策依据、涉嫌违规的行为。因此，高校有心也没胆给教职工加工资，直接导致了高校这个智力密集型行业群体的工资甚至比不上很多劳动密集型行业群体的工资。近年来，虽然有少部分引进人才可以采用协议工资，聘用的项目人员可以采取项目工资制度，但对于大量编制内的高校教师而言，依然只能按照最死板的形式来计发薪酬。

这样的薪酬制度造成的后果，一是人才跳槽，二是同工不同酬引发教师群体不满。而此次改革进一步明确了核定绩效工资总量时向高层次人才集中单位倾斜等政策，给高层次人才高度集中的高校未来的薪酬增长留下了较大的空间。换句话来说，高校教师薪酬增长前景可期。改革前绩效工资一直被诟病为“鸡肋”，由于分配到人头的时候额度太低，因此不仅难以发挥调动教师工作积极性的作用，相反被认为是阻碍教师薪酬体系改革的一大障碍。此次改革明确了总量控制，未来预期将会专门出台绩效工资的详细规定，明确高校可以自主通过年薪、协议薪酬等制度来多样化设计教师薪酬。政策上放松薪酬管制有助于高校根据自己的特点和发展要求来进行薪酬方面的“微观管理”，给“高校留人”提供了重要的政策工具。

对高校人事管理而言，和收入分配同等重要的就是职称评审。此次　《意见》　将高校教师职称评审权直接下放至高校，由高校自主组织职称评审、自主评价、按岗聘用，并将职称评审办法、操作方案报教育、人力资源社会保障部门及高校主管部门备案。这一改革不仅有利于作为用人主体的高校可以贴近实际，自主选人用人，同时也有助于强化高校作为“学术共同体”的凝聚力，一定程度上推动高校“去行政化”改革进程。

看点3：将财务和资产管理自主权还归高校

《意见》　中具体体现为两点：一是加大对高校基本支出的保障力度，优化拨款结构；二是扩大高校资产处置权限，提高资产处置的备案和报批标准。

改革前，政府对高校采取的是以条为主的经费管理模式，各种经费“戴帽”下达，学校内部通常不能自主安排统筹。具体来说，高校经费的使用有非常严格的限制，来自中央和地方的各种经费都有具体的用途规定，纵向和横向科研经费中学校可以提取用于自由支配的份额也有限，捐赠收入等一般也指定用途，因此虽然账面上看起来学校的经费充盈，但事实上可供自由支配的经费数额较少，一定程度上可以说高校经费支配的自主权相比其他自主权而言更为薄弱和缺乏。

此次　《意见》　提出，要优化高等教育拨款结构，加大基本支出保障力度，通过完善资金管理办法、采取额度管理、自主调整等措施，由高校在批准的预算额度内、在不改变项目资金用途的前提下，自主统筹使用项目资金，切实扩大高校项目经费使用统筹权，同时提高资金使用的效率。

在资产管理方面，过去政府对高校管得也很严格，资产处置的备案和报批标准比较低，难以适应社会经济发展的实际需要。《意见》　指出，要适当提高资产处置的备案和报批标准，扩大高校的资产处置自主权。此外，对学校处置已达使用年限、应淘汰报废的资产，以往的处置收益要求上缴国库，此次改革调整为留归学校使用，这对于调动高校的积极性而言是有益的。

对比　《高等教育法》　中所规定的高校自主权来看，《意见》　在高校七项自主权中的学科专业设置、机构和人员管理、财务和资产管理三个方面都做了大刀阔斧的改革，可预期未来将对高校在招生、教学、科研和社会服务等方面的自主权产生积极的影响。另外，从当下来看，国际交流与合作已经成为大学的又一大功能，但是目前在高校人员出国参加会议、高校主办国际会议审批等事项上的管制还比较严格，尚不能完全适应社会发展的需求。因此，高校对外国际交流与合作方面的自主权凸显，还有待未来新的改革举措。

(作者为上海理工大学管理学院讲师)