高质量的城市更新需要制度创新

20世纪90年代以来，城市更新在全国范围内大规模地展开。城市更新，是指对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，使之重新发展和繁荣。城市更新是对建筑物等硬件进行改造，并通过对生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等的更新改造，对经济和社会发展甚至对人们心理和情感产生积极影响。

城市更新的认识在深化

上海持续20多年的大规模城市改造，使城市形象得到更新，城市功能得以拓展。在这过程中，全社会对城市更新的认识普遍深化，城市更新由注重对建筑物进行改造走向更追求经济社会协调发展的目标。于是，对既有建筑采取“拆、改、留”的做法调整为“留、改、拆”，两者的差别在于后者更加注重空间整体有序发展，注重综合系统的更新，注重保留城市特色，并重塑城市多元角色的功能。根据这样的思路，在对一些街区整体拆除重建的同时，对一些有人文价值的历史街区加以保护、对旧建筑加以修复的更新。新天地、思南路、田子坊、建业里、八号桥、智造局、莫干山路等都是城市更新的尝试。

城市更新是全方位的

城市更新涉及相关各方的权利义务和各种实际利益，不可避免地会面临各种矛盾和问题。因此，城市更新在谋划硬件建设的同时，更多地是要考虑社会问题。吴良镛教授强调“任何改建都不是最后的完成”的观念值得重视。城市更新必须坚持以人为本，坚持可持续发展战略。上海的城市更新要吸取世界各大城市更新改造的经验教训，要吸取人家的经验，避免重犯人家犯过的错误。世界上的成功案例说明，城市更新不是单纯的物质形式更新，而是与城市社会形态、经济形态的更新相结合，与区域、环境、公共政策再造相结合的。

因此，上海城市更新要在统一核心目标和基本原则的前提下，实现多元利益的综合平衡。应在城市整体功能结构调整和综合协调的基础上，实现由传统的单一形态规划走向整体的综合的系统规划。要顾及城市老工业区改造，也要顾及第三产业化和现代服务业的发展，以及社区建设与就业、城市历史文脉保护和利用。城市更新，对规划和管理水平的提高，对法治建设提出了很高的要求。

城市更新要明晰责任主体

城市更新需要制度创新。健全相关法律法规，以支撑城市更新这项系统工程。当务之急是要使责任主体明晰，工作流程清晰，技术标准清晰。

今后几十年，以“摊大饼”方式供给城市土地越来越不现实，城市更新将成为供地的主要方式。区位决定地块的价值，覆盖于项目区位上的规划的重要性是不言而喻的。一个项目往往具有多重目标，涉及相关责任方甚多，如果责任主体不明确、相关主体责任不明确，要实现城市物质形态更新，社会形态与经济形态更新是不现实的。

“留、改、拆”的思路与“拆、改、留”迥异，关于规划、拆迁、改造、投资、建设等的流程势必再造。目前，工作流程尚未清晰。

以往动拆迁平衡资金的方法在“留、改、拆”背景下不管用了，城市更新资金压力陡然增大，为此，可否加大对非历史风貌保护区的开发强度也值得研究。

制定可行的技术标准是不可小视的大事。就以消防为例，大批历史风貌区和老旧建筑保留下来，相关的消防技术标准应当清晰、管用。

作者：沈国明 (上海交通大学凯原法学院教授、上海市社会科学界联合会副主席)

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