最“尴尬”的执法者：申城城管生存现状调查

图片：乱设摊已成为城市管理的顽疾。图片来源：网络

城管，“尴尬”的一群人。有人说，他们或许是中国执法者中唯一遭遇漠视甚至鄙视的群体。

目前，上海共有在编城管执法人员7000余名。颇为引人关注的是，为充实基层城管执法力量，城管执法专场招录工作将于年内开展，预计招录一线执法人员400余名，各街镇正制订招录计划。招录尚未开始，人们已经猜测纷纷：会有多少人去应聘？什么样的人会去当城管？城管的生存现状究竟如何？连日来，记者与基层城管深入接触，展开调查，希望对这个群体进行还原。

人手不足疲于奔命

对于乱设摊、跨门经营等顽症，老百姓问得最多的是：“城管去哪儿了？为什么不派人固守？”

城管去哪儿了？以徐汇区漕河泾中队为例，辖区5.26平方公里，下辖30个居委、近10万常住人口。辖区中有城中村、火车站、公交枢纽、医院、学校、住宅区等，“除了飞机场，其他都有”。

这样一个区域，在编城管25人，其中1人外借，1人病休，1人专职整治渣土，2人在街道专职拆违。包括队干部，能上街的满打满算只有20人。每天3班，早班6时至14时，中班14时至22时，晚班16时至24时，还有常日班。“做五休二，每个班头能有4人，就已经算兵强马壮了。摊下来，1平方公里不到1人。”

长宁区仙霞中队也好不到哪儿去。3.97平方公里，12条道路，23个居委，10万常住人口，区内老旧小区居多，天山五村和水城路夜市整治前是出了名的乱设摊聚集点。中队在编31人，其中3人外借，实有28人。同样分3班，早班做六休一，中班、夜班做五休二，夜班要守到凌晨二三时。这点人手，要管的事有多少？396项！涵盖市容环境、市政、绿化、水务、环保、工商等9大领域。记者亲眼所见，哪怕一个正在搭建的违法建筑，处理文书就有六七张，包括现场勘查记录、检查笔录、限期拆除决定书、送达回证等。“整个流程要四五天，这还是违法者很‘热情’地配合我们的情况下。”队员戏言。

执法范围广，人手不够却是常态，大部分精力被反复性极强的乱设摊、跨门营业牵制，导致一线队员疲于奔命。在这种情况下，某些街镇借助协管、市场管理公司等外部力量，但这些人员素质良莠不齐、缺少法律知识、没有专业分工，有时操作不规范，直接影响了政府形象。

就怕群众的“倒撬边”

在实际执法中，城管维护的大多是公共利益和公共边界。但被维护的对象诉求不同，甚至同一人不同时段的诉求不同，令执法者很为难。

比如乱设摊，住在楼上的老百姓要求取缔，但隔开几排楼房或附近小区居民却拍手欢迎。极端一点的，早上出门影响交通了就投诉“不作为”，下班回家要买便宜小菜了就不让管。甚至有人当面替小贩说情，背后让城管严管……

于是，最让城管尴尬的，不是小贩的对抗，而是边上群众的“倒撬边”。“他们又不偷不抢”“你们收了东西自己吃啊”“城管就是死要钱”……各种风言风语扑面而来，甚至还有人帮着小贩“抗法”。漕河泾中队曾有个1米8的队员，被两个来买菜的老阿姨架住，连叫“不许收”，小伙涨红了脸，束手无策。

“说到底，我们面对的不是敌我矛盾，而是人民内部矛盾。不涉及刑事犯罪，只是违反行政法规，所以很多人不理解、不赞同，同情弱者是普遍心态。”城管队员这么说。

小贩真的全是弱者吗？也不尽然。有些小贩不肯进市场，并非付不起租金，只是追求利润最大化。仙霞地区一个市口好的炒面摊，每月净收入三五万，是城管工资的好多倍。还有数十位本地老太太，家里有房有车，却每天乘公交到辖区来摆摊卖菜。有的甚至由儿女开车送来，问他们为啥，答“老人闲不住，不让出来就吵”。

而对那些真正贫困的小贩，城管内心则很矛盾，“又觉得可怜，又觉得可恨”。面对“肚皮与脸皮孰轻孰重”的争论，面对“执法为民与小贩生计”的矛盾，总忍不住会有心软之时。于是，一些辖区探索分类分区管理，但时间久了又被扣上“选择性执法”的帽子。

末端执法并无审批权力

整治跨门营业时，曾有位店主跟漕河泾中队队员纠缠了半天。最终，他说出内心想法：“能不能放出门外，放出来一米还是两米，还不是你们说了算。”这，恰恰是许多人误解的地方。其实，城管只是末端执法单位，并不具有行政许可、审批等管理权。在调取审批资料、查验许可信息时，往往还需要其余部门的支持配合。而在处罚之后，对于因城市快速发展、经济发展不平衡带来的社会问题，城管也无力解决。

比如，治理乱设摊时常说的“堵疏结合”，就不是易事。漕河泾中队辖区内，超过5米宽的人行道一共才不到百米，就算有空地，一来资源并不由城管掌握，二来很可能成为“洼地”，全区甚至全市小贩纷纷涌入，“请进来容易请出去难”。

再如，居住困难者搭建的违法建筑，拆了后当事人住哪儿？贫困对象的小摊，取缔了之后他们何以为生？这也是城管解决不了的事，需要其他部门的配合保障。然而作为末端执法者，城管无可避免地成为矛盾焦点，也担了不少骂名。

“我们像外科医生，切了瘤，但伤口一直好不了。前置问题解决不好，就算处理了设摊、拆除了违建，也只是治标不治本。”仙霞中队队长焦志坤说。

去年终于有了执法记录仪

在仙霞中队储藏室，各种型号的电子秤足有上百台，被戏称为“电子秤博物馆”。这些秤都是暂扣的，主人迟迟不来缴罚款，再买台新的继续摆摊。大理石地面上污渍斑斑，都是暂扣水果腐烂后留下的。“物品价值太低，小贩不来拿，也就逃脱了处罚。”队员说。这是城管执法中面临的另一困境——缺乏后续手段和保障机制，对违法者震慑力不强。法律规定城管可以罚款或暂扣物品，可一些小贩本来贩卖的物品价值就不高，被暂扣后索性不要了，以此逃避处罚。而法律并没有赋予城管限制对方人身自由、强制获取身份信息等权力，碰到这种情况，城管也无可奈何。

因此，城管看似管很多事，但有效手段并不多。这也导致违法者对城管越来越不畏惧，甚至敢于暴力抗法。“同样是执法者，敢对警察抗法的不多，因为可算‘袭警’。我们整治时，只要对方喊一句‘城管打人了’，我们就陷于被动，有时只能中止行动。”漕河泾中队教导员王泽明很无奈。

幸好，这一困境正在逐步改善。新修订的《上海市城管执法条例》中，特别强化了公安对城管执法的保障，为此各区县城管局的副局长均由公安兼任。去年，一线城管队员开始配备执法记录仪，可连续拍摄4小时，既是监督文明执法，又是一种自我保护。