【权威访谈】
强化反垄断 实现竞争和创新的良性互动
——访中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中
光明日报记者 陈晨
中央经济工作会议提出，强化反垄断和防止资本无序扩张。我国反垄断法自2008年实施以来，经济社会发生了怎样的变化？反垄断工作取得了哪些成绩？为何当前要强调反垄断？强化反垄断，将如何推动高质量发展？带着这些问题，记者采访了中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中。
垄断会损害竞争扼杀创新市场经济越成熟反垄断需求越强烈
时建中：垄断包括市场垄断和行政性垄断。垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中是典型的市场垄断，滥用行政权力排除、限制竞争是典型的行政性垄断。无论市场垄断还是行政性垄断，都会排除限制竞争、抑制创新、损害消费者利益和社会公共利益。资本扩张主要是指发生在资本市场的并购行为，不仅会导致企业股权乃至控制权发生变化，而且会提升相关产业和市场的集中度，引发产业市场结构、竞争状况等变动。资本的无序扩张，发生在资本市场，后果会蔓延至实体经济。相关产业的市场集中度若被资本市场的无序扩张过度推高，且被同一资本控制或实际控制，可能产生排除限制竞争、抑制创新的后果。竞争与创新的良好互动是经济高质量发展的必要条件。垄断和资本无序扩张，会损害竞争机制和创新动力，不利于经济高质量发展。
时建中：党的十八大以来，我国对社会主义市场经济的运行规律有了更加科学的认识，逐步确立了竞争政策的基础地位，更加重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，促进有效市场与有为政府更好结合。发挥市场在资源配置中的决定性作用，就要预防和制止市场垄断；更好发挥政府作用，就必须打破行政性垄断，预防和制止滥用行政权力排除限制竞争行为。市场经济离不开反垄断法，市场经济越成熟，对反垄断法的需求越强烈。我国反垄断法实施以来的这些年，信息通信技术迭代发展，大数据、物联网、区块链、人工智能等数字技术推动产业创新、产品创新、服务创新，互联网已深度融入经济生活的各个领域和环节，为经济效率的提升、经济结构的优化和消费者福利的改善作出了巨大贡献。但与此同时，互联网经济领域的垄断、不正当竞争、侵害消费者权益等现象不断增多，对市场经济秩序带来新冲击，对市场竞争和创新乃至市场监管都构成新挑战。作为竞争政策的保障机制，反垄断执法等市场监管必须回应互联网经济新发展阶段的新挑战。
反垄断就是要实现竞争与创新的互动推动经济高质量发展
时建中：中央经济工作会议要求以高质量发展为主题。高质量发展要有充满活力的竞争和充满动力的创新作为前提和基础。高质量发展离不开高水平创新，高水平创新需要高层次竞争。垄断行为和不正当竞争行为，都会扭曲竞争机制、破坏竞争秩序，损害创新。只有良好的竞争环境，才能繁荣创新；只有创新，才能提高竞争的层次和水平；只有提高竞争的层次和水平，才能推动经济高质量发展。否则，只能是低水平的存量利益的零和竞争。因此，加强反垄断执法和防止资本无序扩张，就是要为创新营造良好的竞争环境，进而通过创新不断提高竞争层次，实现竞争和创新的良性互动，促进有效市场与有为政府的更好结合，推动经济高质量发展。
对所有市场主体一视同仁反垄断执法取得积极成效
时建中：反垄断法实施以来，我国一直非常重视反垄断执法工作，平等地适用于所有经营者，对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业一视同仁，保障各类市场主体公平参与市场竞争，为建设市场化、法治化、国际化营商环境提供保障，取得了非常积极的效果：第一，恢复了被垄断行为破坏的竞争秩序，并且达到了查办一个案子规范一个行业的良好效果；第二，维护了消费者利益，体现了以人民为中心的发展思想；第三，推动了创新的繁荣，现行反垄断法的相关条款为创新留出足够的法律空间。此外，通过大量的反垄断执法，一些行业建立了应有的反垄断合规意识，竞争文化不断优质化。
平台企业进入“青年时代”公平竞争是行业健康发展的前提
时建中：十多年前，我国的互联网经济还处在“孩童时代”的初创阶段，现在开始步入平台企业为代表的“青年时代”，某些平台企业成长为巨型企业。在初创阶段，互联网经济需要鼓励、包容与引导，以支持其创新和发展，但发展壮大之后，在继续给予支持与引导的同时，还应承担相应的义务和责任。
平台企业是互联网经济背景下新兴的市场主体，是科技创新和经营模式创新相结合的产物。平台企业充分利用数据资源等关键生产要素，借助网络载体，在不断进步的信息通信技术推动下，在经济生活的各个领域和环节发挥着重要作用，显示出传统企业难以企及的竞争优势和资源配置效率。与此同时，平台企业在经营过程中凭借数据、技术、资本优势，在不断优化的算法和不断提升的算力加持下，频频实施排除限制竞争、侵害消费者利益的行为，比如“二选一”“大数据杀熟”“自我优待”“扼杀性收购”等。平台企业的垄断与反垄断问题成为社会关注的焦点。
公平竞争是互联网行业持续健康发展的重要前提。正是在市场竞争的激励下，互联网平台企业不断推进技术、商业模式等方面的创新，在推动经济高质量发展、满足人民群众美好生活需要的同时，实现了自身发展壮大。要实现行业持续健康发展，必须加强互联网领域反垄断监管，健全市场竞争规则，营造公平竞争的市场环境，持续激发企业的创新活力和发展动力，维护消费者合法权益。
从实践来看，平台企业乃至互联网行业的创新驱动、动态竞争、网络效应等特点，既不能影响反垄断法的适用，更不能成为挑战反垄断法适用的借口。欧美等主要司法辖区对互联网行业的反垄断执法在经历过必要的“观望”阶段之后，启动了相应的反垄断执法行动。就我国而言，对互联网行业采取“包容审慎”的监管原则，目的是维护竞争、鼓励创新，推动经济高质量发展，并不是放任互联网行业的垄断和不正当竞争行为。更何况，反垄断法已经为创新提供应有的法律空间。平台企业也应用更高质量的创新来证明自己的价值，践行社会责任，提高核心竞争力，让老百姓进一步享受到科技进步、产业变革带来的实实在在的红利。
反垄断难点主要集中在新经济领域需完善监管加强执法
时建中：目前，反垄断的难点主要集中在新经济领域，表现在两个方面：一是制度供给有待完善，现行反垄断法与信息时代高科技支撑的商业模式不完全匹配，制度上有些不衔接甚至缺失的地方，需要与时俱进地适当修改；二是新经济模式动态的竞争和商业模式给监管带来挑战。
不同的市场监管理念反映了对互联网经济不同发展阶段的不同认识，会对反垄断法的实施产生不同的重要影响。在互联网经济进入平台企业时代之后，监管理念有必要由早期的“包容审慎”监管向“积极、协同、审慎、依法”监管转型。
积极监管主要指监管态度。现在，随着对互联网经济认识的深入，可以对平台企业实施的许多竞争行为予以识别、定性，而且许多限制竞争行为的竞争损害已足够明显、严重，反垄断执法机构应当积极介入、严格执法。
协同监管主要指监管体制。相对于早期的“各自为战”，现在更要强调部门协同，形成监管合力。协同是以合理分工为前提的，既要防止多头执法，又要防止推诿扯皮。对共性问题要充分发挥市场监管部门的作用；对各领域、各环节的个性问题，要充分发挥行业主管部门的作用，切实打好“组合拳”。
审慎监管主要指监管方式。在具体监管执法中不冒进、不武断，监管过程要严谨、周密，法律分析要细致、深入。借助大数据、人工智能、算法等，平台企业实施的垄断行为更加隐蔽、复杂，反垄断分析方法需要与时俱进，要借助专业力量、拓展分析工具、完善监管模式。
积极监管、协同监管、审慎监管，本质上都必须依法监管。依法监管，不仅强调监管的依据和程序要合法，而且强调常态化监管，防止监管被误读为选择性监管、运动式监管。常态化的依法监管将进一步维护法律的权威性，也能够向市场发出明确信号，规范市场行为，倒逼企业将重心放到积极创新、公平竞争和更好服务消费者上来。
从法律规定和执法力量的角度来看，目前，反垄断法的修订纳入了全国人大常委会的重点工作。我期待反垄断法修改能够“顶天立地”。顶天，就是要明确竞争政策基础地位；立地，就是要进一步强化反垄断法的法律责任。无论从哪一个角度与欧美等司法辖区相比，我国反垄断执法队伍规模都可以用“严重不足”来形容。希望通过本次修改，可以切实加强反垄断执法队伍规模建设和能力建设，以适应反垄断法的使命和任务。
《光明日报》