【权威访谈】

强化反垄断 实现竞争和创新的良性互动

——访中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中

光明日报记者 陈晨

中央经济工作会议提出,强化反垄断和防止资本无序扩张。我国反垄断法自2008年实施以来,经济社会发生了怎样的变化?反垄断工作取得了哪些成绩?为何当前要强调反垄断?强化反垄断,将如何推动高质量发展?带着这些问题,记者采访了中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中。

垄断会损害竞争扼杀创新市场经济越成熟反垄断需求越强烈

时建中:垄断包括市场垄断和行政性垄断。垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中是典型的市场垄断,滥用行政权力排除、限制竞争是典型的行政性垄断。无论市场垄断还是行政性垄断,都会排除限制竞争、抑制创新、损害消费者利益和社会公共利益。资本扩张主要是指发生在资本市场的并购行为,不仅会导致企业股权乃至控制权发生变化,而且会提升相关产业和市场的集中度,引发产业市场结构、竞争状况等变动。资本的无序扩张,发生在资本市场,后果会蔓延至实体经济。相关产业的市场集中度若被资本市场的无序扩张过度推高,且被同一资本控制或实际控制,可能产生排除限制竞争、抑制创新的后果。竞争与创新的良好互动是经济高质量发展的必要条件。垄断和资本无序扩张,会损害竞争机制和创新动力,不利于经济高质量发展。

时建中:党的十八大以来,我国对社会主义市场经济的运行规律有了更加科学的认识,逐步确立了竞争政策的基础地位,更加重视发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,促进有效市场与有为政府更好结合。发挥市场在资源配置中的决定性作用,就要预防和制止市场垄断;更好发挥政府作用,就必须打破行政性垄断,预防和制止滥用行政权力排除限制竞争行为。市场经济离不开反垄断法,市场经济越成熟,对反垄断法的需求越强烈。我国反垄断法实施以来的这些年,信息通信技术迭代发展,大数据、物联网、区块链、人工智能等数字技术推动产业创新、产品创新、服务创新,互联网已深度融入经济生活的各个领域和环节,为经济效率的提升、经济结构的优化和消费者福利的改善作出了巨大贡献。但与此同时,互联网经济领域的垄断、不正当竞争、侵害消费者权益等现象不断增多,对市场经济秩序带来新冲击,对市场竞争和创新乃至市场监管都构成新挑战。作为竞争政策的保障机制,反垄断执法等市场监管必须回应互联网经济新发展阶段的新挑战。

反垄断就是要实现竞争与创新的互动推动经济高质量发展

时建中:中央经济工作会议要求以高质量发展为主题。高质量发展要有充满活力的竞争和充满动力的创新作为前提和基础。高质量发展离不开高水平创新,高水平创新需要高层次竞争。垄断行为和不正当竞争行为,都会扭曲竞争机制、破坏竞争秩序,损害创新。只有良好的竞争环境,才能繁荣创新;只有创新,才能提高竞争的层次和水平;只有提高竞争的层次和水平,才能推动经济高质量发展。否则,只能是低水平的存量利益的零和竞争。因此,加强反垄断执法和防止资本无序扩张,就是要为创新营造良好的竞争环境,进而通过创新不断提高竞争层次,实现竞争和创新的良性互动,促进有效市场与有为政府的更好结合,推动经济高质量发展。

对所有市场主体一视同仁反垄断执法取得积极成效

时建中:反垄断法实施以来,我国一直非常重视反垄断执法工作,平等地适用于所有经营者,对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业一视同仁,保障各类市场主体公平参与市场竞争,为建设市场化、法治化、国际化营商环境提供保障,取得了非常积极的效果:第一,恢复了被垄断行为破坏的竞争秩序,并且达到了查办一个案子规范一个行业的良好效果;第二,维护了消费者利益,体现了以人民为中心的发展思想;第三,推动了创新的繁荣,现行反垄断法的相关条款为创新留出足够的法律空间。此外,通过大量的反垄断执法,一些行业建立了应有的反垄断合规意识,竞争文化不断优质化。

平台企业进入“青年时代”公平竞争是行业健康发展的前提

时建中:十多年前,我国的互联网经济还处在“孩童时代”的初创阶段,现在开始步入平台企业为代表的“青年时代”,某些平台企业成长为巨型企业。在初创阶段,互联网经济需要鼓励、包容与引导,以支持其创新和发展,但发展壮大之后,在继续给予支持与引导的同时,还应承担相应的义务和责任。

平台企业是互联网经济背景下新兴的市场主体,是科技创新和经营模式创新相结合的产物。平台企业充分利用数据资源等关键生产要素,借助网络载体,在不断进步的信息通信技术推动下,在经济生活的各个领域和环节发挥着重要作用,显示出传统企业难以企及的竞争优势和资源配置效率。与此同时,平台企业在经营过程中凭借数据、技术、资本优势,在不断优化的算法和不断提升的算力加持下,频频实施排除限制竞争、侵害消费者利益的行为,比如“二选一”“大数据杀熟”“自我优待”“扼杀性收购”等。平台企业的垄断与反垄断问题成为社会关注的焦点。

公平竞争是互联网行业持续健康发展的重要前提。正是在市场竞争的激励下,互联网平台企业不断推进技术、商业模式等方面的创新,在推动经济高质量发展、满足人民群众美好生活需要的同时,实现了自身发展壮大。要实现行业持续健康发展,必须加强互联网领域反垄断监管,健全市场竞争规则,营造公平竞争的市场环境,持续激发企业的创新活力和发展动力,维护消费者合法权益。

从实践来看,平台企业乃至互联网行业的创新驱动、动态竞争、网络效应等特点,既不能影响反垄断法的适用,更不能成为挑战反垄断法适用的借口。欧美等主要司法辖区对互联网行业的反垄断执法在经历过必要的“观望”阶段之后,启动了相应的反垄断执法行动。就我国而言,对互联网行业采取“包容审慎”的监管原则,目的是维护竞争、鼓励创新,推动经济高质量发展,并不是放任互联网行业的垄断和不正当竞争行为。更何况,反垄断法已经为创新提供应有的法律空间。平台企业也应用更高质量的创新来证明自己的价值,践行社会责任,提高核心竞争力,让老百姓进一步享受到科技进步、产业变革带来的实实在在的红利。

反垄断难点主要集中在新经济领域需完善监管加强执法

时建中:目前,反垄断的难点主要集中在新经济领域,表现在两个方面:一是制度供给有待完善,现行反垄断法与信息时代高科技支撑的商业模式不完全匹配,制度上有些不衔接甚至缺失的地方,需要与时俱进地适当修改;二是新经济模式动态的竞争和商业模式给监管带来挑战。

不同的市场监管理念反映了对互联网经济不同发展阶段的不同认识,会对反垄断法的实施产生不同的重要影响。在互联网经济进入平台企业时代之后,监管理念有必要由早期的“包容审慎”监管向“积极、协同、审慎、依法”监管转型。

积极监管主要指监管态度。现在,随着对互联网经济认识的深入,可以对平台企业实施的许多竞争行为予以识别、定性,而且许多限制竞争行为的竞争损害已足够明显、严重,反垄断执法机构应当积极介入、严格执法。

协同监管主要指监管体制。相对于早期的“各自为战”,现在更要强调部门协同,形成监管合力。协同是以合理分工为前提的,既要防止多头执法,又要防止推诿扯皮。对共性问题要充分发挥市场监管部门的作用;对各领域、各环节的个性问题,要充分发挥行业主管部门的作用,切实打好“组合拳”。

审慎监管主要指监管方式。在具体监管执法中不冒进、不武断,监管过程要严谨、周密,法律分析要细致、深入。借助大数据、人工智能、算法等,平台企业实施的垄断行为更加隐蔽、复杂,反垄断分析方法需要与时俱进,要借助专业力量、拓展分析工具、完善监管模式。

积极监管、协同监管、审慎监管,本质上都必须依法监管。依法监管,不仅强调监管的依据和程序要合法,而且强调常态化监管,防止监管被误读为选择性监管、运动式监管。常态化的依法监管将进一步维护法律的权威性,也能够向市场发出明确信号,规范市场行为,倒逼企业将重心放到积极创新、公平竞争和更好服务消费者上来。

从法律规定和执法力量的角度来看,目前,反垄断法的修订纳入了全国人大常委会的重点工作。我期待反垄断法修改能够“顶天立地”。顶天,就是要明确竞争政策基础地位;立地,就是要进一步强化反垄断法的法律责任。无论从哪一个角度与欧美等司法辖区相比,我国反垄断执法队伍规模都可以用“严重不足”来形容。希望通过本次修改,可以切实加强反垄断执法队伍规模建设和能力建设,以适应反垄断法的使命和任务。

《光明日报》

01-31 14:25