老年护理计划能否阻击“长寿风险”

在宝山区罗店镇的一家养老院内，医护人员正在教老人使用iPad。 袁婧 摄

■本报记者 钱蓓

重阳节（10月21日）当天，一档名为“银龄宝典”的老年居家康复护理节目将在上海教育电视台开播，节目将向老年观众和居家护理人员普及“最靠谱的”护理理念、护理知识和护理技能……

处在深度老龄化过程中的上海，正频频触及老年护理问题。

政府规划和地方立法中出现了“探索建立老年护理保障制度”等字眼；人大代表、政协委员多次提议尝试建立老年护理保险；医保、卫生、民政等部门启动针对高龄老人的医疗护理计划试点；社会资本和养老从业者则紧盯老年护理市场，希望这块大蛋糕早日成形。

25万老人的护理需求

上海可说是全国最长寿的城市。这里拥有全国最高的老龄人口比例（28.8%）、全国最高的人均预期寿命（82.29岁）。到2014年底，上海有百岁老人1631名，平均每10万人中就有百岁老人11.3人——超过国际上认定“长寿地区”的十万分之七的标准。

“延年益寿”是多少代人的梦想，而长寿也将带来过去人们意想不到的风险，包括个人的、家庭的、社会的。1979年先于全国进入老龄化的上海，对“长寿风险”看得更清楚些。

寿命的延长意味着老年病发病率的走高，慢性疾病主宰了大部分老人的生活质量。目前，65岁及以上老年人的慢性病患病率在53%左右。因为疾病，很大一部分老人丧失或部分丧失了生活自理能力，日常生活必须长期假手于人。

官方数据显示，到2014年底，中国共有3500万失能、半失能老人。上海的失能半失能、失智半失智老人约为25万。这个庞大的群体产生于快速老龄化的时期，他们的护理需求来得如此之快、如此之大，远超当下社会的承受力。上海现有11.5万张养老床位和2万张老年护理床位，即便全部用于上述25万老人，也远不能满足需求。

护理需求面临的双重困境

如果说在健康水平显著低下的年代，护理一名瘫痪在床的老人只是管好吃喝拉撒、确保生命延续的话，今天的护理概念不再是这样粗放式的。“护理”不仅要帮助生命延续，还要提升生命的尊严和质量，提升老人康复的可能。

在拥有成熟老年护理制度的国家，护理的内容包括日常生活照料、非医学的基本护理、医学意义上的治疗性护理。上海两年前开始试点的社区高龄老人医疗护理计划，就含有基础护理和常用临床护理两部分服务。

长期的老年护理，对普通家庭来说是相当大的财务负担。上海民政局有关负责人曾在2009年举办的一次研讨会上分析，上海要全面解决老年人的护理需要，面临双重困境：一方面，老年人可支配收入有限，能自主购买服务的人少，实际需求和有效需求存在差距；另一方面，上海公共财政制度还处于构建期，老年人长期照料方面的财力保障不足。

没有确切的数字表明解决老年护理问题需要多大投入，可以肯定的是，这项投入超出当下公共财政的承受力。上海的老龄化进程没有放缓的迹象，因此同样可以肯定，如果不及时出台应对方案，这份负担只会大不会小。

德国模式、日本模式

在发达国家，德国、日本率先建立护理保险制度，让国民从年轻时候就开始为老年作准备，由个人和社会共同承担老年护理费用。

德国在1995年出台《护理保险法》并征收护理保险费，护理保险成为继医疗、工伤事故、养老、失业保险之外的社会保险第五分支。截至2009年底，长期护理社会保险基金的累计结余48亿欧元。通过社会保险和强制性商业保险相结合的方式，德国实现了对全国人口长期护理需求的全覆盖。

日本2000年起施行介护保险制度，立法强制要求每位40周岁以上的日本公民交纳介护保险费，困难人群用政府发放的救济金支付。日常生活部分或不能自理的申请者，经评估机构评估审核通过后，可以享受介护保险金。

中国现行的医疗保险制度把长期护理费用排除在外，一些有护理需求的医保投保老人在医院、护理院长期“压床”，反而造成医保支出的上涨，加重了医保负担。而民政系统的养老补贴强调“保基本”，对老人长期护理需求的支持微乎其微。如果要为一套广覆盖、成系统的长期护理体系买单，“开源”是必要之举。因此，各方在探讨中国的养老问题时，津津乐道于德国模式、日本模式。

上海节奏

普遍认为，中国推出法定护理保险的时机还不成熟。但在上海、北京等榜上有名的老龄化城市，要求先行探索实施护理保险的呼声日益高涨。

上海已经意识到社会需求。2014年4月，上海发布了一份养老服务工作的“纲领性文件”：《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，要求“积极探索建立符合本市实际、覆盖城乡全体老年居民的老年护理保障制度。”今年提交市人大常委会审议的《上海市老年人权益保障条例》（修订草案），提出“人力资源社会保障、民政、卫生计生、财政等部门应当完善老年护理筹资、评估、支付、服务等体系，逐步建立符合本市实际的老年人长期护理保障制度。”

和地方政策、地方立法同步进行的，还有政府职能部门的基层实践。2013年起，市医保、民政、卫生部门联合推出“社区高龄老人医疗护理计划”试点，尝试通过医保部分支付，解决部分老人的居家护理需求。今年6月召开的医养结合专题会议上，上海提出要用3年左右时间实现全市符合条件高龄老人的全覆盖。这是目前已知的“上海节奏”。

不少养老服务机构从官方信息中看到机遇，想介入老年护理服务市场。前述试点参与部门的人士表示，建立老年护理保障制度是一项长远工程，过程中有大量问题要研究，有大量难题要突破，上海正逐步寻找突破口。