用“负面清单”提升营商环境

王中美

核心观点

负面清单管理模式的根本要求是透明度和可预见性，即投资者能够判断其项目不会因为不确定的审批流程而被否定。负面清单关键在于从实体条件和程序两方面，提供一种确定性。开放度实际上是负面清单的产物，但并不是它的关键意图。通过负面清单，减少政府在事前管理上的任意性，降低企业的投资风险，是创建高水平营商环境的必需

10月19日，国务院印发了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。《意见》明确，从今年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。这一决定是我国深化市场改革，提升营商环境，构建开放型经济新体制的一项重大举措。

撤除门槛不区分内资和外资

“负面清单”（negative list），是与正面清单相对应的概念。简单来说，“正面清单”指的是允许做什么的清单，不在清单范围内的则不被允许或须经特批。“负面清单”则是指限制或禁止做什么的清单，不在清单范围内的则被认为是允许或推定允许的。《意见》提出的市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。

上海自贸区先行先试的负面清单制度仅针对外资准入，撤除的是外资进入中国的第一道门槛。按照外资准入的负面清单，即使是在负面清单以外的领域，撤除外资审批以后，企业仍然可能面临着市场准入的第二道门槛。而这道门槛不区分内资和外资，是所有在华营业的企业都要面临的，因此不属于外资准入负面清单的范畴。相较而言，《意见》规定的负面清单制度，将改革推进到这第二道门槛，对内资和外资都无疑是期盼已久的放松管制。

国家统计局日前在河北、辽宁、浙江和甘肃进行的一项社会调查结果显示，感受到取消和下放行政审批事项影响的企业中，对政策措施落实情况表示“满意”“基本满意”的分别达39%和42.6%，满意率达81.6%，侧面反映了企业对减少和放松市场准入管制的举措反映积极、热烈。

透明度和确定性是根本要求

负面清单管理模式的根本要求是透明度和可预见性，即投资者能够判断其项目不会因为不确定的审批流程而被否定。负面清单关键在于从实体条件和程序两方面，提供一种确定性。开放度实际上是负面清单的产物，但并不是它的关键意图。通过负面清单，减少政府在事前管理上的任意性，降低企业的投资风险，是创建高水平营商环境的必需。负面清单模式有助提供一个稳定的可预测的营商环境。从未来的目标来看，必须从实体和程序两方面来保证。这意味着：一是限定条件要详细、明确，不会留给管理机关过多的自由裁量的空间；二是程序上应当以许可为主，只有不符合限定条件的项目才需加以审查，否则应当自动许可。

这样一种改革，体现了在准入环节的鼓励公平竞争的理念转型。一方面，通过厘清和缩小审批范围，使得更多的市场主体能进入到相关市场，进行有效竞争，激发市场活力；另一方面，减少政府对准入环节的干预，由市场对资源配置起基础作用，也能提高市场效率。过去，这种干预既包括“禁止”和“限制”，也包括“鼓励”，二者都有可能成为寻租的对象，并且容易导致产能过剩，成为扭曲资源配置的来源。

对于现有主管部门来说，负面清单管理可能意味着从权力向责任的转变，因为管市场准入，对于管理部门来说更多地体现为权力；而管理市场秩序，则多半意味着责任。虽然这种转变正是我们建设“服务政府、责任政府、法治政府”所要求的，但对于当事部门和当事者来说，总是一个痛苦艰难的过程，不但要承受一定的利益损失，也要从原来的工作方式、思维惯性中摆脱出来。

解决新课题需要创新性思路

《意见》的发布，正当十八届五中全会召开的前夕，负有特殊的使命。10月26日至29日召开的十八届五中全会将进一步研究制定“十三五”规划建议。“十三五”规划是本届政府执政以来的第一份规划，同时也是实现第一个百年目标的最后一个五年规划。

2015年5月27日，习近平总书记在华东7省市党委主要负责同志座谈会上首次阐述了“十三五”规划总体框架，提出了保持经济增长、转变经济发展方式、调整优化产业结构、推动创新驱动发展、加快农业现代化、改革体制机制、推动协调发展、加强生态文明建设、保障和改善民生、推进扶贫开发的“十大目标”。其中，相比“十二五”规划，“调结构”、“促创新”被放到更为靠前的位置。

《意见》体现了本届政府在“调结构”、“促创新”上的决心。目前中国经济面临的许多问题，是改革开放的新课题，具有历史阶段性，并不能完全从过去的经验中获得解决，因此需要创新性的思路。这种新思路要求打破过去的许多定式，重新定位和理顺政府、市场和企业三者的关系，要求更符合当前经济发展需要的新模式。《意见》所采取的负面清单模式就具有这种颠覆性的特点。例如，《意见》指出，市场准入负面清单由国务院统一制定发布；地方政府需进行调整的，由省级人民政府报经国务院批准。通过管理权限统一化，避免改革效果打折扣，促进统一市场的加速形成。

可以预见，通过减少和约束准入环节的任意性问题，中国将构建更加透明、公平、规范、有序的市场竞争环境，而这终将有助于“十三五”规划“十大目标”的实现，并最终贡献于中国经济的长期可持续发展。

(作者为上海社会科学院世界经济研究所研究员）