走出跨行政区划办案“上海模式”

2014年年末，我国首家跨行政区划人民检察院——上海市人民检察院第三分院正式挂牌成立。

设立跨行政区划人民法院、人民检察院，是党的十八届四中全会作出的战略部署，其目的在于确保司法公正、提升司法公信，消除诉讼“主客场”现象。正如中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》中所指出，探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

成立一年来，跨行政区划检察院究竟有哪些新变化？“跨”到哪里？“特”在何处？日前，记者专程前往上海市人民检察院第三分院，就社会关注的检察职能管辖、内部机构设置、工作机制完善、专业化队伍建设等方面进行了深入采访。

找准“焦点”，明确跨行政区划检察职能管辖范围

长期以来，我国各地各级检察机关依行政区划设立，由同级政府给予人财物保障。这种体制下，检察机关受制于地方政府，司法权受制于行政权，严重背离了司法中央事权的本质属性，造成了备受诟病的司法地方化问题。

作为全国首家跨行政区划人民检察院，上海市检察三分院设立后面临的首要问题就是要解决职能管辖的问题。“市检察三分院是依托铁路检察机关而设立，是因为铁路本身就是跨行政区划的，铁路检察也就天然具有跨行政区划的体制优势。”市检察三分院检察长陆建强介绍，职能管辖是跨行政区划检察改革试点的前提性、基础性的关键。

反复调研，仔细推敲，在对近年来案件大数据分析研判的基础上，跨行政区划检察职能管辖范围初步形成——2015年7月底，上海市检察院与市公安、法院、司法和海关等五部门会签下发了《关于跨行政区划人民法院、人民检察院刑事案件管辖的规定》；同时，上海市高级法院、市检察院会签下发了《关于跨行政区划人民法院、人民检察院民事行政监督案件管辖的规定》。

如刑事案件方面，市检察三分院管辖范围包括可能判处无期徒刑以上刑罚的危害食品药品安全刑事案件或全市重大有影响的危害食品药品安全、侵犯知识产权、破坏环境资源保护刑事案件。“这类案件往往造成的危害后果是跨行政区划的，就拿环境污染案件来说，有可能污染源是在河流上游，但影响的却是下游居民的生活。”陆建强认为，跨行政区划管辖就是要抓住司法管辖中的“焦点”，有针对性地提出改革方案。

对民事行政案件进行法律监督，也是检察机关的一项重要职能。市检察三分院的监督范围也涵盖了同级法院审理的行政诉讼案件，也就是通常所说的“民告官”案件；还有同级法院审理的跨地区重大民商事诉讼案件，上海知识产权法院审理的知识产权诉讼案件，上海海事法院审理的海事诉讼案件。“除上述几类案件外，对航运、海事、港口、机场、城市轨道等‘大交通’领域，副局级以上或重大有影响的职务犯罪案件的侦查，经市检察院指定由市检察三分院管辖。”陆建强表示，这类案件都有相似的特点，既跨行政区划、流动性强，又与民生密切相关，且公正性关注度高等，适合由跨行政区划检察院办理。

探索“新路”，走出跨行政区划办案机制“上海模式”

改革不是“旧瓶装新酒”，更不能“新人走老路”。在上海市人民检察院检察长陈旭看来，跨行政区划检察院是新生事物，没有现成的道路可走，没有现成的经验可依，“意味着需要突破传统的思维模式和习惯的工作方式，用创新的思维，集思广益，群策群力，在法律允许的框架内，按照试点要求大胆探索，勇于实践，努力走出一条跨行政区划办案机制的‘上海模式’”。

职能管辖范围明确，要实现“普通案件在行政区划法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理”的改革目标，还得依靠科学合理的机构设置和高素质的专业化队伍加以支撑与保障。结合自身特点，市检察三分院按照精简、高效、实用的原则，在铁检分院原有内设机构基础上，整合设立了12个内设机构。与其他两个分院都有19个内设机构相比，数量大为减少。

在摸索中，市检察三分院还建立起一套全新的办案工作机制。在检察系统外部，与环保、食品药品安全监管、民航、水运、海关、轨交等部门建立专项跨行政区划“行政执法、刑事司法和行政检察监督”信息共享平台；与法院建立法律监督联系制度；与律师协会、法律援助中心等建立协作配合工作机制。

在检察系统内部，市检察三分院则发挥铁路检察天然具有跨行政区划的体制优势，进一步整合与基层铁路检察院以及内设各部门之间工作协作配合的相关规定，建立完善自侦案件侦查一体化办案机制和法律监督一体化监督工作机制，提高跨行政区划案件办理质效。如在办理成都铁路局副局长陈某（正局级）涉嫌受贿案时，三分院充分发挥跨行政区划体制优势，加强与铁路基层院的对接，整合力量、调配线索，运用一体化办案机制，仅在短短一个月内就对陈某成功立案。

案件“破冰”，特殊案件办理彰显司法示范效应

2015年1月7日，受理上海海关缉私局移送的一起审查批准逮捕案件和两起审查起诉案件，标志着我国首个跨行政区划检察院正式办理案件；

2015年3月17日，就罗某某铁路人身损害赔偿案向上海市检察院提请抗诉案，这是三分院首例提请抗诉的民事案件，也是首例跨行政区划民事提抗案件；

2015年9月23日，受理了一起以市级行政机关为被上诉人的二审行政诉讼案件，这是受理的首起行政诉讼监督案件；

2015年11月24日，将最高检和公安部督办的“11·25”特大销售不符合安全标准的食品案被告人寺某某（日本籍）等6人提起公诉，该案系三分院受理的首例危害食品安全刑事案件；

2015年12月7日，受理原审被告人史某某污染环境上诉案，这是三分院受理的首起破坏环境资源保护刑事二审案件……

一起起案件的办理，是跨行政区划人民检察院各项改革措施落地的最好体现。统计数据显示，当初中央确定的八类跨行政区划检察院特殊案件管辖，目前办理的案件中已涉及七类。截至今年11月份，按照新的案件管辖，市检察三分院已受理重大职务犯罪案件、食品药品安全案件、行政诉讼案件、民商事案件等137件243人36个犯罪嫌疑单位。

“下一步，市检察三分院将进一步突出法律监督和办案职能，在加大对原有的案件管辖法律监督力度的同时，加强对上海所辖的苏浙皖三省四个铁检基层院的业务整合，探索制定更加专业的办案制度和工作机制。”陆建强表示，今后还要拓展跨行政区划法律监督范围，探索一些如海事审判等范围的法律监督。

文汇报记者 刘栋