党内监督的新发展新特点新路径

苏敬装

党的十八大以后，以习近平同志为总书记的党中央把全面从严治党作为治国理政的先手棋，提出一系列重要思想，作出一系列重大决策部署，其中一个很重要的方面就是强化党内监督。经过三年多管党治党的实践探索，党内监督的理论和实践有了新的丰富和发展，并彰显新的特点。总结研究这些实践特点，对我们继续探索强化党内监督的有效路径，持续深化全面从严治党提供有益启示。

十八大以来党内监督的新发展

制定完善党内法规制度；加大党内监督专门机构改革；改进巡视监督制度；加强对“一把手”权力的监督，强化问责。

十八大以后，新一届党中央以作风建设开局始步，颁布中央八项规定，奏响了全面从严治党的政治集结号，也开创了党内监督的新进程。此后，中央持续发力，通过建章立制、深化改革，不断推动党内监督体制机制发展完善，党内监督工作成效显著。

(一)制定完善党内法规制度。“扬汤止沸，不如釜底抽薪”。制度问题带有根本性、全局性、稳定性、长期性。以习近平同志为总书记的新一届党中央始终“把制度建设摆在突出位置”，提出“把权力关进制度的笼子里”，加大制定和完善党内法规制度，为切实强化党内监督提供坚强制度保障。2013年11月，中央颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要》(2013—2017年)，明确提出要修订《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党巡视工作条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。按照《纲要》要求，中央随后将廉政准则修改为　《中国共产党廉洁自律准则》，修订《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例　(试行)》，制定《中国共产党问责条例》，把党的建设中的成功经验，特别是党的十八大以来管党治党的新实践，转化为制度成果，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，这是全面从严治党背景下依规管党治党、加强党内监督的重大举措。

(二)　加大党内监督专门机构改革。党内监督的专门机构是党的各级纪检部门，根据党章规定，党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作，这就是“双重领导体制”，随着实践发展，这种体制的障碍也越来越突出：纪委依附于监督对象、无独立权力体系、地位低下、威慑不强、运转不畅、实效不佳，最大的诟病就是同级纪委实际上无法监督同级党委。为了改革弊端，树立纪律检查机构权威，中共十八届三中全会

《决定》　指出，“改革党的纪律检查体制”，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”，变“主要接受同级党委领导”为“主要接受上级纪委领导”，这一变革的实质是加大了纪检系统垂直化领导的力度，纪检机构的独立性、权威性开始显著增强。同时，各级纪委深化“三转”，清理议事协调机构，调整内设机构，明确自身监督执纪问责定位，把更多力量压到主业上，以“打铁还需自身硬”的崭新面貌不断推进党风廉政与反腐败斗争不断取得新胜利。

(三)改进巡视监督制度。巡视作为中国共产党党内监督的一项重要制度，是落实党要管党、从严治党任务的有效手段，是促进党风廉政建设和反腐败斗争的重要形式和方法。十八大以来，党中央从党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂的判断出发，明确提出巡视要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，围绕作风、纪律、腐败和选人用人等方面情况，发现问题、形成震慑。随着实践的发展，将检查政治纪律和政治规矩、组织纪律执行情况，“两个责任”落实情况等纳入巡视重点，提出巡视是对党组织和党员领导干部的巡视，是政治巡视不是业务巡视，各巡视组紧紧围绕加强党的领导这个根本，重点发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等突出问题，巡视监督定位更加准确，指向更加聚焦。不断创新巡视方式方法。在开展常规巡视的同时，开展机动灵活的专项巡视，向全覆盖目标迈进。抓好巡视成果运用。对巡视移交的问题线索分类处置、及时办理。

(四)加强对“一把手”权力的监督，强化问责。因为在党内，党的权力主体是全体党员，但是党员的权力的运用则是通过党代会、党委会等形式委托党的领导机关和领导干部，既此，掌握着或大或小权力的党的各级领导机关和领导干部也就理所当然成为党内监督的重点。各级领导班子一把手是“关键少数”中的“关键少数”。一把手违纪违法最容易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方性腐败。许多违纪违法一把手之所以从“好干部”沦为“阶下囚”，一个重要的原因就是日常监督不力。大量腐败案件表明，一把手监督常常是薄弱环节，一把手监督难所导致的腐败易发频发，危害性也最大。中央始终对规范一把手如何正确用权高度关注，十八大以后开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育，明确教育的

重点对象就是县处级以上领导班子和领导干部。有效监督还需强化问责。党中央紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，制定《中国共产党问责条例》，把问责作为从严治党利器，先后对一批在党的建设和党的事业中失职失责典型问题严肃问责，强化问责成为党内监督产生震慑，取得实效的有效保障。

十八大后党内监督的主要特点

坚持、完善、落实民主集中制；必须进一步完善党内监督制度；加强监督体系的顶层设计；用好批评与自我批评这个有力武器。

从十八大以来党内监督新实践新探索中，可以总结出我们党的党内监督工作呈现出以下几个主要特点：

(一)大大提高了对党内监督的重要性、紧迫性认识。党要管党，从严治党，“管”和“治”都包含着监督。总结正反两方面的经验，特别是党风廉政和反腐败斗争的经验教训，中央深刻认识到强化党内监督对管党治党工作的极端重要性。“党内监督是全党的任务”，历史和实践证明，什么时候党内监督工作做得好，我们党就风清气正、充满生机活力，党的事业就蓬勃发展；什么时候党内监督乏力，党的政治生态就会受到损害，党就会软弱涣散，腐败蔓延，甚至“亡党亡国”。在十八届中央政治局常委同中外记者见面会时，新当选的中共中央总书记习近平就坚定指出：“我们的责任，就是同全党一道，坚持党要管党，从严治党，切实解决自身存在的突出问题。”此后，中央以作风建设为切入点，持续正风肃纪，不断加强对权力运行制约和监督，加大对党内重要法规的修改和制定力度，连续修改、修订、制定4部重要党内法规，进一步“把权力关进制度的笼子里”，让权力在阳光下运行，加大对纪律检查体制改革等，这些既彰显了新一届中央对党内监督工作的高度关注，又表明我们党进一步提升了对党内监督工作的规律性认识，着力从源头上为党内监督提供根本制度保障。正如习近平总书记在中纪委六次全会上总结党内监督经验时所指出的：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督”，“我们要总结经验教训，创新管理制度，切实强化党内监督”。

(二)　加大纪律检查体制改革力

度。党的纪律检查体制改革是全面深化改革的重要组成部分，是党要管党、从严治党的必然要求。十八大后，党中央对纪律检查体制改革高度重视，加大纪律检查体制改革力度，中央纪委立足纪检监察工作实际，认真落实《党的纪律检查体制改革实施方案》，坚持从具体问题抓起，立行立改，深入推进纪律检查体制改革。一是推动落实“两个责任”。深化党的纪律检查体制改革，关键在落实党风廉政建设主体责任和监督责任。党的十八届三中全会《决定》第36条开宗明义指出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”。十八届中纪委五次、六次会议上，习近平总书记又多次强调“两个责任”，他指出：“党委要任命干部，更要监督干部”，党内监督是全党的任务，第一位的是党委监督，“不能一谈到监督就只想到纪委或者推给纪委”。十八大以来党中央紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，把问责作为从严治党利器，强化问责成为管党治党、治国理政的鲜明特色。改革纪委领导体制，落实党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，落实查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，强化上级纪委对下级纪委的领导。各级纪委聚焦中心任务，监督执纪问责，更好履行党章赋予的职责。深入落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实现派驻机构全面覆盖。实现巡视工作对地方、部门和企事业单位全覆盖，探索开展专项巡视，突出发现问题、强化震慑作用。

(三)注重发扬党内民主强化党内监督。党内民主是党的生命。党内监督说到底是个民主问题，没有民主，就没有党内监督。党内监督的实现程度，取决于党内民主的发展状况。要强化党内监督，必须发展党内民主。历史经验证明：什么时候党内民主坚持得好，党内监督就有力量、有成效，我们党就风清气正、充满生机活力，党的事业就蓬勃发展；什么时候党内民主遭到破坏，党内监督就无力、无效，党内矛盾和问题就会滋生蔓延，党的风气就会受到损害，党的事业就会遭遇挫折。发展党内民主，以党内民主带动党内监督的开展，是新时期强化党内监督的一个重要特点。十八大后，中央从学习党章入手，通过唤醒“沉睡”的党章意识，不断增强党员的民主责任和监督意识，党员在民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等方面的权利意识显著提升。在党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育召开的专题

民主生活会中，中央坚持以上率下，真刀真枪地开展批评与自我批评，使民主生活会成为凝聚思想，增进团结，加强监督的有力武器，在党内做了良好的示范。在中央政治局的带动下，全党上下民主氛围空前高涨，“三会一课”等党的组织生活基本制度在全党内得到有效贯彻落实，推动党内民主与党内监督的良性互动。同时，中央严肃查处衡阳贿选案、四川南充拉票贿选案，坚决捍卫党员民主权利，对促进党员提升监督意识，警醒领导干部自觉接受监督也起了积极作用。

探索强化党内监督的有效路径

大大提高了对党内监督的重要性、紧迫性认识；加大纪律检查体制改革力度；注重发扬党内民主强化党内监督。

当前，我们党正进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，时刻准备应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，这需要我们不断总结经验教训，积极探索强化党内监督的有效路径，切实强化党内监督。

(一)坚持、完善、落实民主集中制。坚持民主集中制是强化党内监督的核心。当前，党内集中不够和民主不够的问题同时存在：有的基层党组织软弱涣散，我行我素、各行其是，党的路线方针政策和重大决策部署落实不到位；有的一把手独断专行，搞家长制、“一言堂”，个人凌驾于组织之上，党内民主得不到保障，特别是一把手权力受不到有效制约。强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，既发扬民主，广开言路，集思广益，凝聚共识，保障每一位党员正当行使权力；又加强集中，使正确的思想能够得到坚决贯彻执行。只有把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，才能有效提升各级党员、党组织的监督意识，才能把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处，取得实效。

(二)必须进一步完善党内监督制度。尽管十八大以后制定修改了部分党内法规，对强化党内监督起到非常重要的作用，但总体上，现有的党内监督制度依旧还存在着监督主体分散、操作性和实效性不强、重复、“打架”等问题。如有些监督制度规定过于笼统，仍停留在一般性号召上，“不准”、“禁止”提了许多，但对禁而不止者怎样惩

处则无具体措施，仅提出“严肃处理”、“造成严重后果的要追究领导责任”、“一般不得”、“特殊情况例外”等；有些条规很不完备，许多应建立专项条款的未建立，又大多自成体系，互不衔接，互不配套，缺乏统一规划，缺乏对全局的把握，还需要在制度层面进一步清理、完善，真正做到监督制度责任清晰、主体明确、制度管用、行之有效，同其他党内法规的高效衔接，真正把整个监督制度的框架立起来，切实解决管党治党宽、松、软问题。

(三)加强监督体系的顶层设计。我们党的执政是全面执政，党要管党，从严治党，“管”和“治”都包含着监督，这就要求加强监督体系的顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督，健全国家监察组织体系，把党员比例占80%的公务员队伍全部纳入国家监察的范围，监督每一位公务员正确用权、廉洁用权，形成覆盖从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层的国家机关及其公务员的国家监察体系，使党内监督和国家监察相互配套，相互促进。要高度重视党外监督的作用，把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。

(四)用好批评与自我批评这个有力武器。批评和自我批评是党的优良传统，是党内监督的有力武器。党的十八大以来，特别是经过党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育，党内生活中存在的种种不良风气得到切实纠正，党内生活总体上呈现出积极健康的发展态势。但是，在一些地方和部门，党内生活庸俗化、随意化、平淡化现象仍然存在，一些党组织和党员缺乏运用批评和自我批评武器的勇气，自我批评难，相互批评更难。用好这个武器的关键是严肃党内生活，让批评和自我批评成为党内生活的常态，成为每个党员、干部的必修课。开展批评应该真正从党的事业出发，从团结的愿望出发，从关心爱护同志出发，讲原则不讲面子，讲党性不讲私情，讲真理不讲关系。坚决摒弃私心杂念，多谋事、少谋人，多琢磨工作、少琢磨名利，多从集体利益着眼、少为个人利益打算，着力增强政治性、原则性、战斗性，使被批评者“心跳脸红背出汗”。要本着对自己、对同志、对班子、对党高度负责的态度，大胆使用、经常使用，使之越用越灵、越用越有效。

(作者单位：中央党校研究室)