国家首次从战略层面对无人机管理与发展作出部署

1月26日，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》，并通过国家工信部网站对外征求意见。这是建国以来首次从国家战略层面对无人机管理与发展作出部署，旨在完善行业法规标准体系、保障合法合规飞行权利，统一安全监管手段，为无人机行业谋求可持续发展空间。

无人机近年来在娱乐航拍、巡检、测绘、植保等领域正发挥日益显著的作用，然而蓬勃发展的背后，隐匿着不断增长的需求和落后管理之间的冲突。业内专家表示，现行的民航法体系，已无法适用于当下无人机的客观发展现实，无法满足用户的正常使用需求。自2017年专项整治工作开展以来，各地虽陆续出台管理办法，但由于缺乏行业认知和技术手段，管理方式往往倾向于一刀切，激发更大的社会矛盾。

制定国家层面的法律法规，是行业可持续性发展的必要保障。本次发布的《条例》以顶层设计为统领，从国家层面明确了管理方向和管理方法。征求意见稿围绕无人驾驶航空器、驾驶员、环境等关键环节，区分总则、无人机系统、无人机驾驶员、飞行空域、飞行运行、法律责任和附则等共7章59条明确制度规定。管理对象全面覆盖各类无人机，范围由250克以下至150公斤以上，包含民用、警用、军用等不同类别；囊括全生命周期，涵盖设计制造，产品适航，运行规范，人员管理、事后查处等一系列环节。

《条例》界定了职能任务，明晰了协同关系，生产制造厂商、销售方、经营方等从业者、个人用户的责任和权利也各自得到确立。同时，兼顾了安全与发展，维护国家安全、航空安全、公共安全的同时，平衡了实际的社会需求及产业需求。一方面通过明确管控空域，以及管控空域飞行需求的申请与审批制度，保障基础安全；另一方面，释放出适飞空域，为群众与企业提供合法合规飞行的权利，为社会生产生活提供了效率与便利。

其实，这两年海外各国在无人机管理方面也取得一定进展。综合来看，各个国家规定有其合理性，亦有不足。例如，欧盟将无人机分为开放类、特许运营类、审定类三种，相比粗放式管理，更具针对性与科学性。但也有多数国家对管理对象界定不清，或以重量为单一维度分类；或仅针对某个重量区间的产品加以管理，适用性有限；或在运行层面限制过多，过于依赖场景设置，导致操作复杂，管理繁琐。

我国正在征求意见的《条例》规定：

科学分级分类，实施管放结合。结合重量、速度等因素，无人机被分为微型、轻型、小型、中型、大型五大类。细化分类的目的在于精细化管理，放开无危害的微型无人机，适度放开轻型，简化小型的管理流程，切实管好中型和大型。《条例》体现出对小型以上的产品加强监管，对普通群众最常使用的微型、轻型产品尽量放宽限制，管理兼顾开放。据征求意见稿，一般的无人机玩家理论上不需要考取驾照了。

微型和轻型无人机在适飞空域飞行不需要持有执照，掌握运行守法要求和风险提示即可。合理划设空域，疏导社会需求。我国在社会制度、空管体制、发展主要矛盾等方面与海外均存在较大差异。例如，我国的空域均为管制类空域。《条例》尊重现有的空域管理模式，在维持整体不变的情况下，对120米、50米真高以下空域进行管理方式的突破，分别释放给轻型无人机和微型无人机，在保障安全的前提下，疏导了正常合理的飞行需求。

应用技术手段，优化计划申请。民用无人机，特别是微型与轻型无人机的操作使用准备时间普遍比较短，无固定起降点，飞行量巨大，应用较为广泛，传统通航式的管理早已不能适应当下的应用习惯。《条例》综合无人机产品特性、飞行量、飞行目的、用户使用习惯等多种因素考虑，提出微型无人机在禁止飞行空域以外飞行，无需申请飞行计划；轻型无人机如在适飞空域内飞行并能够向综合监管平台报送飞行动态，亦无需提交飞行计划申请。通过技术手段，减少用户负担，提升管理效率。

尊重客观规律与需求，减少运行限制。《条例》通过对产品安全性能进行前置设定，尽量减少后端用户的使用限制。例如，其摒弃了部分海外国家限定视距内运行的粗放式管理思路，也没有做出夜间禁止飞行的限定。

此外，《条例》还对生产适航、强制保险、销售备案、身份标识等多个关键管理问题进行了阐释。业内认为，《条例》真正打开了我国无人机及相关产业发展升级的战略窗口期，未来无人机产业在应用领域与其它现代产业的深度融合值得期待。