明确源头减量措施，上海生活垃圾管理条例进入一审程序

上海市第十五届人大常委会第六次会议今天下午听取关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的说明并解读，听取审议意见报告。《条例（草案）》共九章五十六条，将生活垃圾综合治理作为破解超大城市精细化管理世界级难题的重要环节，加快推进生活垃圾“减量化、资源化、无害化”，形成本市生活垃圾管理的基本制度规范。

确立管理目标

国务院《实施方案》要求，上海等46个重点城市于2020年底前先行实施生活垃圾强制分类。为实现这一目标，《条例（草案）》重点围绕投放、收集、运输、处置各环节提出分类规范，建立健全生活垃圾全程分类体系；同时，将管理范畴向两端适当延伸，对源头减量和资源化利用予以进一步推进。此外，《条例（草案）》还将政府推动、全民参与、系统推进等作为基本管理原则，为破解垃圾综合治理难题提供路径指引。

明晰条块管理职责

生活垃圾管理作为政府推动的一项工作，各级政府、各部门责无旁贷，必须形成合力。为此，依托市、区、街镇三级管理体制，《条例（草案）》确立了条块结合、以块为主的管理模式：一是市级层面，市绿化市容部门负责生活垃圾管理工作的组织推进、指导和监督；同时，重点明确市发展改革、商务、房管、环保等部门分别在推进循环经济发展、再生资源回收、物业履责、污染防治等方面的主要职责，发挥生活垃圾管理的协同作用。对于生活垃圾管理工作中的重大事项，则通过联席会议制度予以综合协调。二是区级层面，明确区政府负责所辖区生活垃圾管理工作的组织实施，区绿化市容部门承担具体推进、指导和监督工作。三是街镇层面，顺应管理职责重心下沉的要求，明确街镇负责所辖区域生活垃圾分类投放、分类收运等管理工作的具体落实。

进一步明确源头减量措施

源头减量是生活垃圾综合治理的重要内容，对于缓解日益增长的垃圾产生量和收运、处置压力、促进循环经济和可持续发展具有积极意义。为此，《条例（草案）》以《办法》相关规定为基础，从生产、流通、消费、办公等环节作了全面规定，包括生产环节遵守清洁生产规定和采用清洁生产技术，流通环节实行果蔬菜皮减量和限制过度包装，消费环节倡导可循环利用产品的使用和闲置物品的交易，以及办公环节实行绿色办公、绿色采购等。

同时，考虑到源头减量涉及众多行业的生产、流通领域，有着“全国一盘棋”的特点，往往超出地方立法权限范围。《条例（草案）》重点针对减少一次性用品使用这一方向，形成了若干具体规范。此外，为确保果蔬菜皮就地处理措施真正落地，《条例（草案）》进一步明确了新建和既有农贸市场、标准化菜场配置就地处理设施的具体要求。

对于快递包装物减量问题，考虑到本市快递物品入境量约为出境量的1.5倍，在外省市尚未推行快递包装物强制减量的情况下，本市如果单方面实行，无法起到本地源头减量的作用。因此，《条例（草案）》主要通过制定快递绿色包装标准、快递企业使用电子面单和中转箱等措施，减少快递包装物的消耗。

强化设施落地，推进“两网融合”

生活垃圾收集、转运、处置和资源化利用等处理设施，是生活垃圾处理的重要硬件保障，对于确保全程分类体系正常运行具有至关重要的作用。但面对日益增长的生活垃圾产生量和分类工作的全面铺开，相关基础设施的布局、建设及改造成为一块“短板”。据市统计局《2018年市民生活垃圾分类处理情况调查》显示，在2000名受访市民中，认为分类处理设施不健全是生活垃圾分类处理主要障碍的比例最高，约占32%。加快推进处理设施建设，凸显其紧迫性。为此，《条例（草案）》设专章对此作出规定，强化规划引领，注重建设“落地”：一是在规划环节，明确市、区绿化市容部门按照生活垃圾全程分类要求，编制生活垃圾管理发展规划，并据此编制生活垃圾处理设施专项规划；二是在建设环节，要求市、区绿化市容部门根据专项规划制定年度建设计划，并纳入相应的年度投资计划和土地供应计划；配套的生活垃圾收集设施则应当与建设项目主体工程实行“三同步”，并对不符合分类要求的既有收集设施逐步实施改造。

近年来，本市着力推进生活垃圾分类收运处置体系和再生资源回收体系“两网融合”，关于两网融合回收体系的建设导则也于今年6月开始试行。相应地，《条例（草案）》既对生活垃圾处理设施进行规范，又强化了再生资源回收体系建设，要求商务部门负责编制再生资源回收网点布局规划，并强调与生活垃圾处理设施专项规划之间的相互衔接；同时，通过绿化市容部门推进回收服务点、中转站、集散场建设等措施，加快实现与再生资源回收网点布局的兼容共享。

明确基本分类标准

生活垃圾分类是实现生活垃圾减量化、资源化、无害化的源头基础，其中，生活垃圾分类标准又是关键因素之一，直接影响到生活垃圾分类效果。本市生活垃圾分类标准历经多次变化，比如从早期试点的有机、无机二分法，到逐步拓展为2011年以来试点的可回收物、有害垃圾、厨余垃圾（湿垃圾）、其他垃圾（干垃圾），以及目前实行的可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的“四分法”，并在《办法》和市政府有关文件中得到固化。

2017年的国务院《实施方案》明确了可回收物、有害垃圾、易腐垃圾（即单位食堂、宾馆饭店、农贸市场等场所产生的餐厨垃圾、果蔬菜皮、碎骨碎肉等单位“湿垃圾”）和居民“干、湿”垃圾的分类类别，本市现行的“四分法”与国家要求是一致的。同时，考虑到目前的分类标准已实施数年、约定俗成，市民认知度和配合度逐渐提高，此种情况下不宜轻易做出调整。据市人大城建环保委、市绿化市容局2017年问卷调查显示，在接近15000份问卷中，赞同“四分法”并主张干湿分类的意见占67.4%；今年市人大城建环保委问卷调查再次验证这个结论，在16000余份问卷中，75.6%的被访者对于“四分法”表示认可。最终，《条例（草案）》将“四分法”予以延续和固化，并针对具体分类列举了日常生活中常见的垃圾品种，在实践中还重点针对居民家庭提出“一严禁（有害垃圾）、一鼓励（可回收物）、两分类（湿垃圾、干垃圾）”的宣传口号，以利于市民直观认知和理解；同时，也明确了通过制定、调整具体分类目录，为分类实践提供细化指引，也为今后分类标准的进一步完善预留空间。」

规范分类投放行为

在明确了分类标准和分类收集容器设置要求的基础上，生活垃圾投放行为也应当严格予以规范，实行分类投放。据市统计局2017年、2018年的调查数据对比显示，能够按照《办法》做到四类生活垃圾分类投放的约占24.5%，比2017年提升了1.2个百分点；能够做到干湿分开处理的约占19.2%，比2017年提升了4.1个百分点。据市统计局2018年调查显示，有83.2%的受访市民对定时投放制度表示支持。可以说，规范分类投放的工作虽已具备一定民意基础，但任务依然艰巨，仍有很大的提升空间。对此，《条例（草案）》作了专门规定：一方面，延续《办法》的分类投放要求，明确四类生活垃圾应当投放至对应的收集容器，并对部分投放行为作细化指引，如可回收物还可以交售至再生资源回收企业和回收服务点；另一方面，对于实践中易发生的、严重影响分类质量的部分混合投放行为，包括将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放，湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放，以及干垃圾与湿垃圾的混合投放，专门予以明确禁止，并设定了对应的罚则。同时，《条例（草案）》延续了《办法》已经确立的生活垃圾分类投放管理责任人制度。

作者：祝越 李静
编辑：汪荔诚
责任编辑：徐晶卉

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