《上海市生活垃圾管理条例（草案）》进入一审程序，立法框架思路如何产生？

上海市第十五届人大常委会第六次会议昨天听取关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的说明和解读，听取审议意见报告。《条例（草案）》共九章五十六条，立足于本市生活垃圾管理的实践基础，以构建全程分类体系为核心，围绕规划与建设、分类投放、分类收集、分类运输、分类处置作出相应的制度规范，同时统筹推进减量化、资源化、无害化，在源头减量、资源化利用等方面，结合上海实际，提出了一些可行的制度安排。

1996年以来，本市开展了多轮生活垃圾分类试点推进工作，并于2000年成为国家首批生活垃圾分类试点城市之一。2011年4月，《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》明确提出切实控制生活垃圾产生、全面提高处理能力和水平等五方面25项具体工作任务和要求。以此为契机，上海从2011年起拉开了新一轮生活垃圾分类减量试点工作的序幕，生活垃圾分类减量连续七年列入市政府实事项目；2012年4月，市政府建立生活垃圾分类减量推进工作联席会议制度。经过近三年的实践探索，新一轮试点工作取得一定成效。

自2001年以来，本市生活垃圾年均增长量超过3%，目前的年度处置量接近750万吨。实践中依然存在着若干短板，主要体现分类质量有待进一步提高，全程分类体系尚未健全，基础设施建设和改造有待加快推进，源头减量措施缺乏、有待进一步丰富等四个方面。

对生活垃圾源头减量、全程分类、无害化处置和资源化利用进行规范，重点强化全程分类体系建设，为提升本市生活垃圾管理水平和实效提供坚实的法制保障，成了上海市民共同的心愿。

市人大常委会长期关注生活垃圾分类工作，2011年、2012年市十三届人大常委会连续两年开展专项工作监督予以积极推进。近年来的市人代会上，不断有代表提出议案，呼吁围绕垃圾分类加快地方立法。2017年，市人大常委会将生活垃圾管理立法列为重点调研项目，建立由市人大常委会和市政府相关领导为双组长的立法调研小组，聚焦生活垃圾治理的实践和地方立法面临的难点问题深入开展调研，坚持政府工作和人大立法同步推进，推动市政府有关部门加强顶层设计和难点突破，并形成了立法的框架思路。

今年，市人大常委会将制定生活垃圾管理条例列为正式立法项目，结合大调研全力主导推进立法工作。围绕 “三化”目标和全程分类体系建设的全链条及关键环节，市人大常委会先后深入10个区、20多个住宅小区、10余家企业，对源头分类、资源回收、分类运输、分类处置、湿垃圾和可回收物循环利用等开展实地调研，并聚焦实践中的堵点问题和立法关键制度设计，开展近10次专题研究、讨论。

同时，进一步广泛听取立法民意，也是常委会重点关注的方面。2017年，市人大推出1.5万份面向市人大代表和社区居民“双样本”问卷调查。在此基础上，今年市人大又进一步扩大听取意见建议的范围，组织市、区两级人大代表带着垃圾分类主题下社区，并围绕与公众直接相关的一些具体制度措施，向2000多名市、区、乡镇人大代表和1.4万多位居民开展问卷调查，在集中民意民智的同时，大力开展社会宣传动员。问卷调查显示，公众对实施生活垃圾分类工作高度认可，超过85%的受访者认为 “每个居民都是垃圾的产生主体，开展垃圾分类是居民应尽的义务”，将近83%的受访者认为应当强制推行生活垃圾分类。

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减少一次性用品使用；垃圾混装混运最高罚款10万元，情节严重的将被吊销收运许可证；首次明确市、区、街镇三级管理模式……昨天进入一审程序的《上海市生活垃圾管理条例（草案）》从源头分类减量、分类投放、收集、运输、处置、资源化利用等各环节提出分类规范，建立健全生活垃圾全程分类体系。《条例（草案）》看齐最高标准，自我加压，其中不少条款为全国首次提出；并注重可操作性，为本市破解垃圾综合治理难题提供路径指引，形成基本制度规范。

覆盖生产流通消费办公等环节，促进源头减量

源头减量分类是生活垃圾综合治理的重要内容，对缓解日益增长的垃圾总量和收运、处置压力等具有积极意义。《条例（草案）》在生产、流通、消费、办公等源头环节全面提出垃圾分类要求：生产环节遵守清洁生产规定，采用清洁生产技术；流通环节实行果蔬菜皮减量，限制过度包装；消费环节倡导使用可循环利用产品，交易闲置物品；办公环节实行绿色办公、绿色采购等。

实际上，源头减量涉及众多行业的生产、流通领域，有着“全国一盘棋”的特点，往往超出地方立法权限范围。《条例（草案）》重点聚焦减少一次性用品使用，形成若干具体规范。此外，为确保真正实践果蔬菜皮就地处理措施，《条例（草案）》进一步明确新建和既有农贸市场、标准化菜场配置就地处理设施的具体要求。

近几年来，本市生活垃圾增量中占比90%的是包装类垃圾，虽然其重量占比只有5%-10%，但体积很大，常常导致居民区垃圾箱房外溢，也给后续收集、运输、处理等带来极大压力。《条例（草案）》特别关注快递包装物减量问题，考虑到本市快递物品入境量约为出境量的1.5倍，在外省市尚未推行快递包装物强制减量的情况下，《条例（草案）》主要通过制定快递绿色包装标准、快递企业使用电子面单和中转箱等措施，减少快递包装物的消耗。

针对目前面临的社会发动不充分、源头分类实效不明显、居住区分类达标率不高等问题，《条例（草案）》明确完善社会动员体系，规定将通过购买服务方式、实行正向激励、提倡志愿服务、加强行业自律、广泛宣传教育、纳入创建活动、实行社会监督等多种方式，全面宣传、推广生活垃圾分类减量。

严禁将四类生活垃圾混同，或与医疗废物等非生活垃圾混同

生活垃圾混装混运一直备受指责。《条例（草案）》首次对违反分类收运规定的行为设定罚则：除了处以最高10万元罚款外，情节严重的，还将吊销收运单位的生活垃圾经营服务许可证。

分类收运有“承前启后”效应，是连接前端分类投放与末端分类处置的重要环节。以前，由于部分小区、单位分类收运能力不足，导致从收集容器到垃圾箱房间的驳运过程中存在混装混运等现象，影响居民分类积极性，也抑制后续分类处置效率。

今年2月，市政府印发《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》，明确全面实行分类驳运收运。《条例（草案）》结合文件内容，重点从三方面规范分类收运：一是分别明确四类生活垃圾的具体收运方式；二是落实责任人具体职责，要求责任人配置分类驳运机具，分类驳运，交付的生活垃圾符合分类要求；三是收运单位配备分类收运专用车辆、船舶进行收运和中转，严禁将四类生活垃圾混同，或者与医疗废物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。截至8月底，本市已规范喷涂湿垃圾收运车423辆，配置有害垃圾收运车14辆。

加快建设分类处置和两网融合基础性设施

市统计局 《2018年市民生活垃圾分类处理情况调查》显示，2000名受访市民中，认为分类处理设施不健全是生活垃圾分类处理主要障碍的比例最高，约占32%。确实，本市生活垃圾收集、转运、处置和资源化利用等处理设施，仍是全程分类体系建设的短板。

为此，《条例（草案）》设专章作出规定，强化规划引领，注重建设“落地”：一是在规划环节，明确市、区绿化市容部门按照生活垃圾全程分类要求，编制生活垃圾管理发展规划，并据此编制生活垃圾处理设施专项规划。二是在建设环节，要求市、区绿化市容部门根据专项规划制定年度建设计划，并纳入相应的年度投资计划和土地供应计划；配套的生活垃圾收集设施应当与建设项目主体工程实行“三同步”，并对不符合分类要求的既有收集设施逐步实施改造。

今年6月，本市已开始试行生活垃圾分类收运处置体系和再生资源回收体系“两网融合”建设相关要求。此次《条例（草案）》既规范了生活垃圾处理设施，又强化了再生资源回收体系建设，要求商务部门负责编制再生资源回收网点布局规划，并强调与生活垃圾处理设施专项规划之间的相互衔接；同时，通过绿化市容部门推进回收服务点、中转站、集散场建设等措施，加快实现与再生资源回收网点布局的兼容共享。截至8月底，全市已建设1475个“两网融合”回收服务点、38个中转站，松江、奉贤、崇明等区推进速度较快。

建立“条块结合、以块为主”管理模式

生活垃圾管理需要各级政府部门联手，形成合力。《条例（草案）》依托市、区、街镇三级管理体制，确立条块结合、以块为主的管理模式，在市级层面，市绿化市容部门负责生活垃圾管理工作的组织推进、指导和监督；市发展改革、商务、房管、环保等部门分别在推进循环经济发展、再生资源回收、物业履责、污染防治等方面发挥主要职责，发挥生活垃圾管理的协同作用。对于生活垃圾管理工作中的重大事项，则通过联席会议制度综合协调。在区级层面，区政府负责所辖区生活垃圾管理工作的组织实施，区绿化市容部门承担具体推进、指导和监督工作。在街镇层面，街镇负责落实所辖区域生活垃圾分类投放、分类收运等管理工作。

作者：祝越 李静
编辑：邵大卫

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