张军：国企改革如何“错了再试”丨嘉宾新著先睹55
【栏口词】热点问题的学术解读平台——讲堂至今已举办了141期，汇聚了280余名各界精英和学界领军人物。2019年的“嘉宾新著先睹”，摘编学者、嘉宾从2018年7月至2019年年底出版的新著、序、主编说，展示学者们最新研究成果，彰显新时代的文化自信和中国力量。栏目将从7月13日起至12月，每周2-3期。7-11月已刊发54篇，12月将刊发8篇。
今分享国际著名经济学家、复旦大学经济学院院长张军教授（讲堂第140期嘉宾）新作《改变中国：经济学家的改革记述》。研究改革的经济学著作大多基于改革结果展开专业分析，而作者在书中，一改以往面对专业学术圈的研究性写作，以一位经济学家的视角，回顾了农业改革、价格改革论战、通货膨胀辩论、深圳特区建立始末、浦东开发开放等诸多影响深远的事件，带领读者重返精彩纷呈的改革现场，细述不为公众所知的改革历程。
《改变中国：经济学家的改革记述》，张军著，责编章颖莹，上海人民出版社2019年11月出版，定价69元
【正文选编】
国有企业的改造,一场错了再试的改革
承包国有企业：承包经营责任制是社会成本最小的改革
20世纪80年代初期，人们在以放权让利为思路的国有企业改革进程中很快就发现，扩大企业自主权非常容易造成企业的过度扩张，导致国民收入的超分配，频繁引发恶性通货膨胀。如何约束国有企业多吃多占的行为一直困扰着中央政府。受承包经营责任制在农村获得成功的启发，有经济学家提出“包”字进城，在国有企业推行承包经营责任制。1981年初，作为试点，山东省率先对所属国有工业企业实行了利润（亏损）包干的经济责任制。1981年10月29日，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》，规定国家对企业实行经济责任制，在分配方面可以采取利润留成、盈亏包干和以税代利、自负盈亏三种经济责任制形式。1982年，国务院批准首钢、二汽等八家大中型国有企业成为采取承包经营责任制的试点，同时进一步对36000多家国有工业企业实行“定额上缴、超收归己”的改革，这大概可以视为国有企业的第一轮“承包”高潮。
不过，由于很快出现了经济秩序混乱和物价快速上涨等宏观不稳定的现象，特别是由于国家的财政收入出现了恶化的趋势，中央还是决定停止全面推行利税承包制度，并且从1983年起转入了企业的“利改税”改革。不幸的是，“利改税”政策的出台恰逢国民经济出现过热后的宏观经济整顿和紧缩时期，此时的国有企业已经出现了连续22个月的利润滑坡，因此，“利改税”的改革方案也就难以真正进一步推进并最终被终止了。这迫使中央决策层去寻找其他的改革方案，而这个方案就锁定在了“承包经营责任制”上。当然，这样的做法并不能改变问题的性质。在为期三年的首轮承包经营责任制推行期间，即1987—1990年，中国经济再次在宏观上经历了剧烈的波动，1988—1989年的经济过热暴露出了承包经营责任制固有的弊端。对于这个弊端，经济学家的解释是，政府和企业之间确立的承包经营责任制不可能是一个完全可执行的契约。从理论上说，由于政府与企业之间存在信息不对称，在签订承包合同、确定承包基数时，企业就有了因操纵信息而获得额外利益的讨价还价能力，企业可以利用信息优势来谋求最大的分配利润。1988—1989年发生的宏观经济过热在很大程度上改变了承包经营责任制在20世纪90年代初进一步推行的政府意愿。
承包经营责任制作为在1987—1992年中国国有企业改革政策中的重要内容，在今天评价它的历史功过已经没有太大的意义了，但是它为什么会成为当时的主流方案，却又是很有意思的问题。通过很多经济学家的言论，似乎多少能看出一些当时最能打动改革者的论点，那就是，承包经营责任制最大的优点是它的简单性和可操作性，它是社会成本最小的改革，而且它显然具有固定租约一般的激励增进的直接效应。但如今我们都知道，租赁和承包合约其实仅仅适用于特定的行业企业，它的成功需要非常严格的条件，而承包经营责任制显然把这些条件都给一般化了。
地方国有企业改制:自下而上、分散进行，不存在统一的改革模式
1994年8月23—26日，由吴敬琏、荣敬本和周小川、楼继伟分别牵头的两个课题组“中国经济体制改革的总体设计”及“中国税制体系和公共财政的综合分析与改革设计”联合当时的国家经贸委，共同在北京的京伦饭店召开了一个国际会议，主题为“中国经济体制的下一步改革”，也就是后来所说的“京伦会议”。京伦会议毫无疑问开拓了中国经济学家的视野，让我们看到国有企业，特别是大企业改革的方向，那就是公司化或法人化，其核心是在企业内部建立现代公司治理结构。这些概念和讨论无疑影响了1994年之后的企业改革的政策方向。
2005年，张军（左）与著名经济学家吴敬琏（右）共同出席首届复旦经济学家论坛，分享对全球经济问题的看法
中小型国有企业改革的基本指导原则，“抓大放小”的改革思路是1995年在中央的文件中明确提出的。其中，对于“放小”只做了如下的解释：“要着眼于搞好整个国有经济，通过资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组；这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的……区别不同情况，可采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐。”1994年，重庆市属预算内国有工业企业亏损面达到55.7%，资产负债率达到80%以上。如果能让重庆市属的这50家预算内国有工业企业的经营状况得到彻底改善，重庆国有企业改革的僵局就能打破，这个思路让重庆自然而然地选择了事后被称作“放小”的道路。重庆的这个经验很快得到了中央政府的肯定，并在全国范围推行。
回顾这些地方经验，很容易发现，地方国有企业的改制完全是自下而上和分散进行的，中央政府并不设定统一的改革模式，只规定一些基本的原则，完全由地方政府来寻找“最优”的改制模型。地方政府对改制模式的选择当然也非常谨慎，以求把改制的社会成本最小化。从这个意义上说，中国的国有企业改革是一片巨大的制度试验田。我曾说过，中国的模式就是不存在一个模式。在国有企业改制问题上也是如此。
国有中小型企业改制:“长沙模式”侧重改制方与企业职工的单独谈判
在国有中小型企业改制过程中，一向以“敢为天下先”著称的湖南省再度受到了经济学家和政府的注目。湖南省长沙市在中小国有企业改革中首创“两个置换”模式，在进行改革试点时获得了成功。所谓“两个置换”，指的是在所有权改革方面，通过所有权转让置换企业的国有性质，解除企业对政府的依赖关系；在劳资关系方面，通过一次性补偿置换职工的全民身份解除职工对企业的依赖关系，让职工直接进入劳动力市场。
在长沙听取经验汇报时我一直在想，为什么国有企业的重组或者改制过去不可行而今天却是可行的？一个重要的原因是，重组的成本在今天比在20年前大大下降了。这恰好是国有企业改革到如今的一个重要成果。一方面，就人员安置问题来说，大多数国有企业处于经营困难状态，国有企业职工原来的就业保障已经名存实亡，职工在谈判中的底线自然不高。比如，从长沙的经验中可以发现，现在的国有企业职工对其身份的唯一诉求就是社会保障。另一方面，更重要的是，随着我们在社会保障、保险、劳动力市场、房地产市场的发展以及非国有经济增长等方面取得显著成就，国有企业尽管不赢利了，但它的部分资产、土地和厂房等还有着市场价值，所谓“国破山河在”。这些显然大大降低了国有企业重组或改制所需的社会成本。如果我们在20年前一开始就动手进行国有企业的重组或改制，就一定会把中国闹个天翻地覆，社会成本可谓无穷大。
在经验上，长沙把90多家地方国有企业的改制问题朴素地归纳为两句话：钱从哪里来，人往哪里去。不用说，这是地方被逼出来的“思想”。在长沙，地方的改革者告诉我们，国有企业改革的两大关键是产权制度改革和理顺劳动关系。前者是建立现代企业制度，后者是解除企业对职工的无限责任，使劳动力市场化。他们在操作中针对当地企业的实际情况分别采取了不同的改革方案，如股份制改造、破产改制、兼并改制、出售改制、合作改制、并轨改制以及关停改制等。
杂交的制度：“新国企”出现，具备自由和创业精神
除了地方国有企业改制的片段之外，我最想记述的还有这场“光荣革命”中另外一幅精彩的画面，那就是20世纪80年代一批由企业家而不是政府创办的国有企业群体的崛起，我暂且把它们称为创业型国有企业。它们主要集中在电子、家电、饮料、纺织、医药类等新兴行业。如今中国有不少的优秀企业就是当时的这些创业者一手打造起来的。在惠州，从华南理工大学毕业的李东生在一个简陋的农机仓库开辟自己的工厂，与香港人合作生产录音磁带，这便是日后赫赫有名的家电公司TCL。在广东顺德的容桂镇，只有小学四年级文化水平的潘宁以零件代模具，用汽水瓶做试验品，凭借手锤、手锉等简陋工具，以及万能表等简单测试仪器，在十分简陋的条件下打造出了中国第一台双门电冰箱，这便是在后来统治了中国家电业十余年的科龙公司的前身。
创立于1981年的家电公司TCL
在当时看来这些企业都很幼小，它们基本都是在原有濒临倒闭的工厂基础上由具有雄心抱负的年轻人接手经营，或者由创业者向单位借资筹建的，相比那些老牌国有企业，它们缺乏资本，也缺乏市场，但是由于它们生产的产品与老百姓的生活息息相关，而且它们少了老牌国有企业面临的种种体制上的约束，在日后发展迅速。可以说它们唯一拥有的比较优势就是自由和创业精神。
进入20世纪90年代之后，随着企业承包经营责任制的弊端和国有资产流失现象不断暴露，通过建立股份制对国有企业所有权结构进行改革的思想开始受到了政府的关注。在上述背景下，中国政府在1993年提出今后国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。
1994年，100家不同类型的大中型国有企业建立实行现代企业制度的试点，试点内容包括以下几个方面：确立企业法人财产权，完善企业组织制度，健全会计制度，改革人事制度。也就是在这个时期，创业型国企进入迅速扩张的阶段。全球化和多元化渐渐进入这些企业的视野。这时候的海尔从一个产品向多个产品发展（1984年只有冰箱，1998年时已有几十种产品），从白色家电进入黑色家电领域，以“吃休克鱼”的方式进行资本运营，以无形资产盘活有形资产，在最短的时间里以最低的成本把规模做大，把企业做强；同时产品批量销往全球主要经济区域市场，建立自己的海外经销商网络与售后服务网络；学会了做贸易的联想集团，开始了外向型和产业化战略，于1988年在香港成立了“香港联想”，拓展海外业务并成功上市；在双星鞋业的基础上，双星相继推出了“双星轮胎”“双星机械”“双星服装”“双星热电”等产品。
2017年，张军（右）与曾出席京伦会议的美国经济学家哈特教授（左）座谈
试错的遗产：“央企”的形成
20世纪末，随着“抓大放小”战略的实施，一大批企业集团纷纷组建，这些大型国有企业的改革重点转向产权领域，开始了向现代公司的转型路径。进入21世纪后，电力、电信、民航、邮政等行业的政企分离步伐开始加快，以拆分为特征的公司重组成为必然选择。就在大型国有企业向现代公司转型进程中，政府也开始了对国有资产管理采取新的体制。2003年，在原国务院经贸委的基础上，国务院国有资产监督管理委员会（简称“国务院国资委”）正式成立，把196家大型国有及国有控股企业划归其管属，这一百多家企业成为中央直属企业（简称“央企”）的最初样态，同时也是大型国有企业的最新样态。
从2003年4月初开始，地方各级国有资产监督管理机构陆续完成了组建工作，一些省级或地市级国有企业纷纷划归这些地方国资委管理，这样就基本确定了国有资产管理的新体制，确保了国有资产管理与财务监督工作的开展。国资委代表国家行使出资人权利，对所出资企业的国有资产收益依法履行出资人职责。至此，以中央企业为代表的大型国有企业的市场化进程继续向前推进了一大步。
政府在这场改革过程中始终维持着控股的地位，但是，这些大型企业的体制问题依然存在。传统国有企业的几个重要的体制特征继续保留了下来，除了国有资产的管理体制之外，它们的“掌门人”在很大程度上还严格地由中央政府和国资委控制着，治理结构的问题显而易见，而且它们在市场上拥有着不可挑战的垄断地位。这些都使得它们在市场上常常备受非议。
今天形成的“央企”格局，当属这个试错式改革的“遗产”。我们该怎么去评价它？其命运将来到底如何？这些企业绝大部分似乎都以冲击世界五百强为目标，在不断做大企业的资产规模。这是1995年前后中央政府提出的国有经济战略性调整后的“阶段成果”，但是不是最后的归宿就难说了。这是更大层面上的问题。至于该用什么概念范畴来对待，是政治？是战略？是外交？是历史还是经济学？现在还不好轻易下结论。
——袁琭璐选编自第7章，标题为编辑所加
【目录】
【作者简介】
张军，经济学家，在当代中国经济研究领域成果卓著。近年来出版了《改革、转型与增长：观察与解释》（当代中国经济学家文库·张军卷）（2010）、《不为公众所知的改革》（2010）、《张军自选集》（2013）、Unfinished Reforms in the Chinese Economy(2013)、《中国经济再廿年》（2014）、《登顶比赛：理解中国经济发展的机制》（2016）、End of Hyper-Growth in China?(2016)等著作。
2015年10月因在中国过渡经济理论方面的研究贡献荣获第七届中国经济理论创新奖。现为复旦大学“当代中国经济”长江学者特聘教授、中国经济研究中心主任。2015年起任复旦大学经济学院院长，兼任上海市委决策咨询委员会委员、民进中央特邀咨询研究员等，同时是Economic Systems、Journal of the Asia Pacific Economy、Journal of Pro-Poor Growth、China Economic Journal以及《经济研究》等几十种学术期刊的编委。
【编辑感言】
在中国经济改革的关键线索中，始终活跃着一批经济学家的身影，值得我们关注。比如京伦会议的与会经济学家中，有来自芝加哥大学的两位诺贝尔经济学奖得主，还有2016年诺贝尔经济学奖得主、美国哈佛大学经济学教授奥利弗·哈特，以及著名经济学家青木昌彦，群星闪耀，而他们在会议上讨论的诸多议题、提出的各种经济学概念，都深远地影响了中国国有企业改革的政策制定和制度设计。本书以时间为轴线，梳理了从1970年代末到1990年代中期的改革故事，有理、有据、有故事，揭示了诸多不为公众所知的改革面相。正如张军教授在书中所言，如果将这些具有历史意义的经济学事件像电影胶片一样连接起来回放，会发现它们彼此之间存在着逻辑关系。（袁琭璐）
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