欧非峰会：给钱能解决难民问题吗

10日，在希腊莱斯沃斯岛，一名刚刚乘小船抵达的难民抱着一名男孩上岸。 新华社发

■刘丽荣

欧盟与非洲领导人峰会将于今明两天在马耳他首都瓦莱塔举行。如何有效减少来自非洲的经济难民和非法移民，是本届峰会的主要议题。

加大经济难民的遣返力度，是欧盟应对本轮难民危机的重要举措之一。为了促使非洲国家配合接收被遣返的难民，欧盟委员会计划向难民来源国提供实质性的激励机制。按照本届欧非峰会的行动草案，非洲国家将获得来自欧盟的资金和技术支持，通过指纹鉴定对被遣返者进行身份认证，对非法移民的遣返要求作出快速回应。作为补偿，欧盟计划向应邀与会的35个非洲国家提供发展援助，促进当地的经济发展。按照峰会行动草案，欧非还将加强在就业领域的合作，优先为非洲青年在当地创造就业岗位。

面对数以百万计的难民潮，欧盟及其成员国无论是在道德、政策、资源还是管理方面，都显得力不从心。本届峰会能否有效缓解难民危机，仍然存在诸多变数：

首先，欧盟与非洲在打击非法移民问题上的合作由来已久，但是收效甚微。早在2007年12月举行的第二届欧非首脑峰会上，双方就确立了在移民和就业领域的合作伙伴关系。2014年4月举行的欧非首脑峰会也曾发布联合声明，承诺共同打击非法移民，加强边境管理和难民遣返，并制定了具体的行动计划。本届马耳他峰会立足欧非之间现有的合作机制，加强欧盟与非洲大陆东西两条移民线路沿线国家的政策对话。但是，梳理本届峰会的行动草案，除了追加巨额经费支持，欧盟与非洲国家在具体的合作机制方面并没有实质性的突破。

其次，欧盟向非洲国家提供难民管理经费，无助于消除难民逃亡的根本原因。追本溯源，难民危机是全球结构性贫困的产物，国与国之间的不平等引发战乱和区域性贫困，进而引发连绵不绝的难民潮和移民潮。解决难民危机的根本办法，是改善难民来源国的生存状况，促进当地的和平、稳定与发展。发展援助是为了帮助受援国减少贫困，但是本届欧非峰会提出把难民遣返与发展援助挂钩，这种附加条件的做法偏离了发展援助政策的初衷。减贫问题涉及到国际经济体系的改革与重构，是一项长期性的工作。只要逃亡的根源依然存在，难民潮就很难得到有效的遏制。

第三，向非洲国家遣返经济难民，无助于解决本轮难民危机的实质问题。在目前涌入欧洲的难民中，很大一部分是来自叙利亚等战乱地区的政治难民。对于中东地区的动荡局势，欧洲国家难以在短期内施加有效影响。与此同时，浩浩荡荡的难民大军不断冲击欧盟国家的承受底线。欧盟及其成员国近期收紧难民政策，加强对欧盟外部边界的控制，同时计划向难民来源国和过境国提供更多的资金支持，以便让更多难民留在非欧盟国家。为了应对来自中东地区的难民潮，欧盟有意加强与土耳其的合作。对于黎巴嫩和约旦等接收大量叙利亚难民的中东国家，欧盟也将提升援助力度。

随着难民危机的演进，欧洲民意四分五裂，欧盟作为价值共同体的文化认同也受到挑战。如何理性运用有限资源解决难民问题，是摆在欧盟及其成员国面前的一道难题。欧盟委员会预计到2017年底，还将有300万难民涌入欧洲。综观欧盟现阶段采取的一系列应对措施，无论是欧盟内部的难民配额制度，还是面向非洲国家的难民遣返机制，都是尝试用经济手段解决难民问题，而经济理性的做法往往以牺牲道德信念为代价。

（作者系复旦大学国际问题研究院副教授、德国波恩大学哲学博士）