应突出个税的能力原则

陈宪

核心观点

我国个税税制改革亦应根据能力原则，设计相关税制要素（主要是税率及其结构）和征收办法，一改个税是“工资税”，中等收入和中低收入群体是纳税主体的窘境，使高收入和中高收入阶层成为纳税主体

个税是现代国家的基本税种之一。在我国，尽管目前个税总额占全部税收的比重仅为6%，但随着税制改革的进一步深化，在间接税比重继续降低的同时，个税占比将较大幅度地上升，进而实现其筹集财政资金、调节收入分配的基本目标。据悉，个人所得税（以下简称“个税”）改革方案已具雏形。这是一场多方利益牵扯其中的攻坚战。

公平的理念或目标是通过能力原则来实现的

综观现有有关个税改革的讨论，我们发现，建立综合与分类相结合的个税税制，扩大个税应税收入范围，可能是这次改革的主要内容。这些讨论更关心个税改革究竟是“减税”，还是“加税”。我认为，在这个当口，最需要明确和重申的是个税的纳税原则，并在这个原则的基础上设计改革方案。因为，每每看到强调个税原则，或关注个税原则时，绝大部分阐述都将公平原则置为首要，这恰恰偏颇了。专业人士讨论公共话题时，首先要做的是还原常识，而不是急于谈自己的观点。笔者曾教授几年本科生的《公共经济学》，至今清晰地记得，个税的首要原则或基本原则是能力原则，即收入高的多缴税，进而达到个税调节收入分配的功能。公平的理念或目标是通过能力原则来实现的。这就是有关个税的一个常识。

在这里，能力原则和公平原则的内涵是不同的。试举二例说明。其一，设置个税起征点，就是依据能力原则，做到不对生活成本征税，以保证低收入和中低收入者即纳税能力较弱人群的基本生活水平不受太大的影响。其二，通过建立综合与分类相结合的个税税制，对收入完全一样，但家庭情况不同的两位纳税人，缴纳不同水平的个税税款，也是依据能力原则，赡养人口较多的家庭，纳税能力低于赡养人口较少的家庭，所以，设置相应的抵扣，使他们少缴纳税款。

从个税的功能和征税目的上看，能力原则内在着公平原则。在欧美发达国家，为了使个税切实体现能力原则，税制安排加严密的征税和监管，使占全部人口1%的最富有的人群，缴纳了一国全部个税的30%左右，甚至更高。个税税制和征收能够保证达到这个水平，那么，个税贡献财政资金、调节贫富分配的基本目标就算是达到了。我国个税税制改革亦应根据能力原则，设计相关税制要素（主要是税率及其结构）和征收办法，一改个税是“工资税”，中等收入和中低收入群体是纳税主体的窘境，同样使高收入和中高收入阶层成为纳税主体。其实，按照能力原则缴纳个税，也完全符合税收是公共服务价格的本质。一般地说，高收入和中高收入阶层也是享用较多公共服务和基础设施的群体，向他们课以较多的所得税和财产税是理所应当的。

和能力原则匹配的个税征收方式应是申报制

一个税种的目标能否达到，原则能否实现，与征收方式也有很大关系。这是我们以前比较忽视的环节。和能力原则匹配的个税征收方式，不是也不应该是代扣代缴，而应是纳税人主动申报、足额缴纳。不主动申报、足额缴纳者，将课以重罚，并视情节轻重予以治罪。如果说个税开征之初，以收缴便利为由，实行了代扣代缴，那么，从长远来看，特别是从实现个税能力原则，使高收入和中高收入阶层成为纳税主体，就完全有必要实施申报制。而且，现在的技术手段完全可以完善制度安排，使各种故意偷漏税款的行为显形，进而使施以重罚和治罪成为可能。问题的关键就在于税务主管部门是否愿意更多地承担起这个责任，实行个税的申报制缴纳方式。

个税申报制的主要配套制度是公民收入财产申报制度。党的十八届三中全会提出，到2020年要“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。毋庸置疑，收入财产申报制度和不动产登记制度，以及个税申报制度等，都是这个制度体系的重要组成部分。

对实行申报制缴纳方式有顾虑的人们会认为，目前实行这个制度，可能会造成法不责众的局面。这个担心不是多余的。但是，多学科的研究都表明，人的自觉行为是制度约束的结果。如果我们最终要走到个税申报制缴纳，就需要在某个时刻开启这个制度安排，并通过严刑峻法，使个税申报制落到实处。推行个税申报制，还将十分有利于诚信行为和诚信精神的培育，以解决我国目前商业环境中的这块“短板”。从高收入和中高收入人群开始自觉申报个税，对形成诚信的社会氛围有着特殊的示范效应。因此，笔者以为，现在是开始实行个税申报制缴纳的时候了。

笔者曾经多次在不同场合做过这样一个“实验”，问：实现社会公平的最重要手段是什么？每次得到的最多的答案都是税收。其实，这个答案是错的。实现社会公平，首要的是各种公民权利及实现权利的机会公平，享有教育主要是义务教育的权利和机会，享有基本医疗和公共卫生的权利和机会，享有社会保障的权利和机会等。至于税收，它主要是在结果阶段，进行必要的调节。在我国，一讲起个税，马上想到公平原则，也是上述认识误区造成的。纠正这一误区，突出个税的能力原则，才能更加深刻地认识到，改革个税分类税制、扩大个税征收范围、调整个税税率设计、改变个税征收方式等，有着特别的重要意义。

（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授）