上海:寻求最科学的存量突围之路

文汇报记者史博臻

本月上旬，市规土局正式发布了　《上海市总体规划　(2015-2040)纲要概要》，首次完整披露了上海未来25年发展的重要目标，其中引起广泛关注的莫过于建设用地总量将锁定。

正在本次两会上进行讨论的“十三五”规划纲要进一步明确，到2020年，全市规划建设用地总量实现负增长，建设用地总量控制在3185平方公里以内。而2014年，这一数值已达到了3100平方公里。

去年年末召开的十届市委十次全会上，“3185平方公里建设用地”被称为上海“十三五”发展必须守住的“四条底线”之一。

记者调查

漕河泾松江园区用地效益列全市第五

土地二次开发破解三道难题

文汇报记者　沈竹士　张懿

漕河泾松江园区是松江区和临港集团率先响应市委、市政府战略部署开发建设的第一个“区区合作、品牌联动”示范基地。松江区新桥镇和临港集团漕河泾开发区共同投资成立平台公司，开发建设规划面积1300亩的漕河泾松江高科技园。2015年底，园区完成土地开发400亩，建成厂房52万平方米，95%完成招商。

目前，漕河泾松江园区入驻企业350家，平均每家企业占地不到1.2亩。而在以往开发模式中，同等产值水平下，若企业批租土地建造厂房，一般每家企业至少占地5亩。2009年以来的六年，园区年产出129亿元，纳税5.33亿元，亩均税收133万元/亩，超过松江全区工业土地平均税收产出10倍以上。

在2015年度全市104个工业区块综合评价中，漕河泾松江园区的发展速度跃居第一，用地效益名列第五，成为上海市工业区转型升级的试点样本之一。

破解“捡到篮里都是菜”开发主导权交给懂市场的人

传统的乡镇工业区厂房就像一组横卧的火车车厢，单层或两层、扁平而宽敞，适合横向流水线加工制造与仓储。漕河泾松江园区的厂房却是几十幢6－8层的楼房，以及20多层的玻璃幕墙楼宇，矗立在G60沪昆高速旁颇为显眼。为何在郊区平地起高楼?　因为园区吸引的不再是传统工业企业，而是集企业总部、研发设计、测试基地于一体的新型产业园区。

在明确的产业导向下，园区初步形成先进制造业和生产性服务业集群。大唐移动、法国必维、佳豪船舶、信颐电子等一批大型央企、知名跨国公司、上市公司和高成长科技型企业纷纷落户。园区重点推进3D打印产业，集聚了德国SLM、联泰、光韵达等知名企业，培育出悦瑞、曼恒等一批细分领域优势企业，形成产业链。去年，园区企业完成了国内首个三维数据模型的版权交易。

截至2015年底，园区累计引进科技创新型企业350家。其中高新技术企业49家，超过企业总数的10%。此外还有科技小巨人企业13家，市区级企业技术中心4家，专精特新企业18家。2015年，有7家企业挂牌上市。园区年均发明专利增速超过30%，被评为上海市知识产权示范园区。大量好企业进入高容积率的楼宇中，高效的土地利用效益也就不难理解。

漕河泾松江园区似乎从规划、设计楼宇结构之时就赢得了先机。这得益于破解了工业园区由街镇一条龙抓到底、“捡到篮子里都是菜”的传统套路，把园区开发建设主导权转移到了懂得市场的主体手里。

“新桥模式”走的是街镇和专业团队合作开发建设之路。双方共同投资成立的平台公司作为园区开发主体，由临港集团委派的专业团队主持日常经营。平台公司借助临港集团在规划定位、建筑设计、招商网络、品牌管理、产业培育等方面的专业特长，全面负责园区的规划、建设、招商和运营管理，把先进的规划理念、丰富的招商资源、完善的服务体系引入园区。

在市场要对资源配置起决定性作用的新要求下，政府不宜继续像过去那样继续主导工业园区开发建设。要让市场创新主体竞相落户，必须把园区交给熟悉市场、对市场反应灵敏的专业团队去开发经营。他们对市场、对企业更有辨别力，能招得进好企业，能更好地满足优势企业、好企业日常管理的需求。

像漕河泾松江园区这样的“区区合作”，推动国内外的优秀开发主体与乡镇联动发展，已有不少实践。一批有实力、有经验的民营园区开发主体与产业园区合作，如大连亿达与嘉定区江桥镇，联东U谷与金山工业区、嘉定新能源汽车产业基地，清华科技园与松江区中山街道等。一批有实力的品牌房企进军产业地产领域，如上海地产闵虹集团与宝山区顾村镇、万科联合深圳天安数码与张江。

破解“一卖了之和土地闲置”铁打的园区，流水的企业产业

漕河泾松江园区内的职工公租房配有广阔而完善的地下空间。住宅区域入口实行人车分流，地下车位与每幢公寓楼以最便捷的路径连接。追求公租房的建筑质量和管理细节，不仅是为了获得企业人才认可———若干年后，园区开发者仍掌控这些物业房产，后者必须经得起时间的检验。

目前，上海经济发展进入新常态，企业和产业淘汰更新进入了窗口期。以松江区为例，拥有13.63万亩工业用地，但绝大部分土地掌握在企业手里，存量土地盘活遇到的阻力非常大。漕河泾松江园区在土地开发中要破解的第二个问题正是过去“一卖了之”的土地出让方式:企业以低价拍得土地，通过种种途径变相转售得利。离土农民无法分享土地增值的红利，甚至产生诸多社会问题。

漕河泾松江园区转型为工业地产开发商，自己开发建设工业土地，自持物业招商，把房产转售行为控制在最小范围。确保所有土地和房产做到全生命周期管理，随时可以根据需要进行调整，杜绝土地闲置、资源空转。

比如，一家首批落户园区的公司，尽管年产值上千万元，但由于种种原因无法注册，园区根据当初约定，终止合同，引进了新项目。以租为主、自持物业招商的土地利用方式，赋予园区招商最大的主动权，企业有进有出，形成“铁打的园区、流水的企业和产业”。

在这样的开发模式下，园区关注的是招商引资后企业的持续成长。为此，漕河泾松江园区积极引进科创和知识产权中介服务机构，如黑马创业路演中心、阿里企业级云服务等，营造企业成长的有机生态。为了留住人才，园区修建市政道路，引进餐饮百货和酒店，吸引一家双语幼儿园入驻园区。今年，G60沪昆高速近园区处将新增一个下匝道，方便员工出行。

破解“二次开发”高成本撬动社会资本，博弈利益共享

去年，漕河泾松江园区与松江区中山街道合作，对中山工业园进行土地二次开发，他们要破解土地开发利用中的第三个难题:“二次开发”收储成本不断提高，市场化开发难度加大。园区给出的答案是，运用新金融工具，撬动社会资本参与，探索混合所有制经济。

目前，通过收储、转让、自行开发等不同途径实施区域成片调整和园区二次开发的成本不断提升。受新增工业用地基准地价调整、土地出让年期调整等影响，存量工业用地持有人“留地博利”预期提高，工业用地收储及“二次开发”成本不断提升。国家地方融资平台清理、地方债务总量限制、清理规范税收优惠政策等一系列新政陆续出台，单纯依靠财政资金投入、银行借贷、发债方式进行“土地收储收购—出让—再开发”的模式难以为继。

土地开发的难度在于园区开发者、地方政府、原土地权利人之间的博弈。漕河泾松江园区在此前“新桥模式”中的经验是建立利益共享机制:新桥镇集体资产公司投入本金2400万元(占股40%，总资本6000万元)。后经调整退让，漕河泾开发区占股51%，新桥镇占股49%。六年开发后，新桥镇集体经济所持股本增长到1.64亿元，累积资产价值超过20亿元，持有园区股份账面价值约8.48亿元。2012－2015年，新桥镇累计实现分红3471万元，是松江集体资产增值最快、集体经济分红最多、农民享受红利最大的地区。

面对土地二次开发的高成本，需要撬动社会资本共同承担，设计合适的利益共享机制。中山街道的这个电商园区经营不善，几年来只租出了一幢楼。漕河泾松江园区和中山街道引入启迪控股股份有限公司，三方出资，100%收购原土地权利人的企业股份进行二次开发。三个出资方共同控股，打造重新定位为科创服务平台的启迪漕河泾科技园。

漕河泾松江园区在复制“新桥模式”时的创新不止于此。一些乡镇新腾出了土地，但是“四新”企业的培育和引进成本提升，土地利用难以接续。漕河泾松江园区与松江区佘山镇合作，开发佘山文化绿洲文创产业园区，采用“基金+基地”模式，与佘山资产管理公司合资成立平台公司，建立产业投资基金，定向导入相关产业。目前，创投基金已经到位，招商引资正在有序推进。

学界分析

上海城市发展要从扩张型转向内生型

低效工业用地亟待转型升级

建设用地“总量锁定”“负增长”……上海如今在土地使用上格外“谨慎”。疑问接踵而来:没了地，如何搞发展?　清拆了乡镇企业，经济总量会不会急转直下?伴随城市更新而来的土地二次开发，是否真能盘活、升级产业，进而提高土地的集约节约利用程度?

接受采访的专家们不约而同地指向一个观点:即经济增长模式的转型，需从土地空间使用模式的转型着手和发力，形成倒逼机制，尤其在土地空间的挖潜方面要集思广益、群策群力，使城市发展从以往的扩张型策略转向内生型策略，从以往对空间资源的低效粗放使用转向高效挖潜使用。

同济大学建筑与城市规划学院副教授杨帆观察到:随着相关机制和政策的逻辑线索日渐明朗，城市辖区内那些低效使用、闲置未用、批而不用、功能配置不合理利用的土地首先应成为“转型升级”的对象，以各类“园区”“新区”“产业区”等为空间载体的建设地区将成“先行者”。

关键:如何对分散的低效土地进行“更新”

把上海的发展“微缩”到土地问题上，很容易发现“短板”:有不少工业园区存在耗费土地资源、降低环境承载力、未能集约使用的状况。

目前，上海工业用地比例高于世界上其他一线城市。中国科学院院士郑时龄透露，一般国际大都市的工业用地占比数值仅为个位数。

从城乡建设用地的空间结构看，由于忽视行政区范围内乡村地区工业用地建设的管理，造成上海的工业用地在总量上失衡、空间布局上混乱、土地利用总体效率低下。

具体来看，2003年以来，上海经过两次清理整顿和设立审核，在1008平方公里、177个申报开发区中，筛选公布了41个国家公告开发区，包括15个国家级开发区和26个市级开发区，总规划面积656平方公里。其中，以工业为主的开发区38个，规划面积约556平方公里。

其中，集中在工业用地“一圈一带”上的26个高能级工业区，占全市区块总面积仅54%，占总产值的比重却高达80%以上，占全市规模以上工业总产值75%。

工业园区之外，全市还分散着很多工业用地，土地利用的绩效水平差异较大。虽然各区县的工业用地产出率逐年升高，但全市地均产出平均水平在3835.1万元/公顷;中心城区、浦东新区、闵行区、松江区高于此平均水平，其中中心城区为7965.3万元/公顷。

这从一个侧面描述了整个上海市产业空间的总体特征。杨帆表示，只要保持并充分利用好那些高能级的产业空间，基本上就能够保证上海在工业发展上的空间需求，并具有向更理想的产业空间布局结构转型的可能。因此，上海应当在104地块基础上集中建设工业用地，其余空间范围内的工业用地，包括“195”和“198”，应当向“104”地块产业区聚集，或者就地进行产业升级和用地转型升级。

建议:建立退出、利益分享、收储、跟踪调适四种机制

上海的工业用地亟待转型升级。但是，相当多的工业用地布局与其他类用地相混杂，缺乏合理的结构性特征，给工业用地的再开发利用带来障碍———工业用地的使用权是50年，很多企业在衰败之后不是考虑转型、出让、再开发，而是借力周边地块———比如商业地块的开发，来获得超额的土地价格增值，此举显然会造成闲置土地逐年增多。

在杨帆看来，工业用地更新面临着理论与实践的双重困境。

理论上，要解决当下困境，就必须统筹考虑城市行政区内城乡所有工业用地———如果将中心城区传统工业、城市边缘产业园区、乡村地区各类工业园区三者分割开来，难以实现总量上控制工业用地、实现城乡空间结构优化的目标。此外，在评价工业用地使用绩效方面，不但要从投入产出的经济性角度出发，还应考虑空间配置的效益。

实践上，工业用地的更新也同时涉及社会转型的问题。以乡镇企业为代表的农村工业化在很大程度上游离于城市行政体制之外，工业化导致了非农化，却没带来完全的城市化。

针对上述问题，杨帆在《上海城市土地空间资源潜力、再开发及城市更新研究》报告中，给出了一系列建议和对策。这份报告来自于上海市政府发展研究中心主持的　《面向未来30年的上海》发展战略研究课题。杨帆给出了四条机制建议:

一要建立退出机制，规范和引导企业在不转换土地使用性质的情况下进行建筑使用性质变更，促使各类园区工业用地的再利用，在政策引导转型地区，实施更为严格的退出跟踪机制，促使闲置工业用地再利用。

二要建立利益分享机制，对由于级差地租、土地出让年期带来的土地增值，应当尽早研究政府、企业、开发商的利益分享机制，既调动企业积极性，也避免由于过高利益预期导致更新受阻。

三要建立政府收储机制，在前两个机制基础上，政府应当控制重要发展地区的工业用地资源，退出一块收储一块，即使一些用地属于工业遗产类，也应当首先转变土地使用性质，再给予特殊的更新政策。

四要建立跟踪调适机制，定期评估土地资源空间的总量和空间分布变化趋势，以判定是否需要对政策、机制进行调整，对总量实施动态监测，对土地使用的空间绩效进行适时评价。

会场声音

有利于存量土地激活的政策连续出台，但企业在实际中屡遭“软钉子”

好政策缘何出现“肠梗阻”

文汇报记者　史博臻

随着土地利用遭遇“天花板”，上海的城市建设将逐步摆脱规模扩张和大拆大建，更注重通过存量更新提升环境品质和发展内涵。

在不少人大代表、政协委员看来，存量土地的激活和科学布局、合理开发及集约利用，让上海城乡居民共享上海发展“红利”，已成为非常紧迫的目标任务。

整体转性成功案例少之又少

市政协委员、市政协经济委员会副主任、市流通经济研究所常务副所长汪亮在前期调研中发现，在市政府出台了2014(14)号和2014(25)号以及2015(20)号等一系列有利于存量土地激活利用的相关政策措施的背景下，虽然用地企业纷纷叫好，但在实际推进过程中却总是碰到“没有实施细则”的“软钉子”，使获得工业用地整体转性成功的案例少之又少。

“那么好的政策为何出现‘肠梗阻，?”委员们分赴多区深入调研，找到了答案，主要是由于利益分配所致。“一部分领导层认为，以往他们在出让工业用地使用权时价格偏低，现在若是让用地企业通过用地性质变更补缴用地差价方式自行按规划开发，就使区级政府不能实现土地出让中的利益最大化。”汪亮在《关于“十三五”开局要让本市存量土地激活的好政策尽快落地实施的建议》的提案中，详述了调研结果。

调研中，委员们还听到了企业负责人的诉求，他们普遍认为市政府激活存量用地的初衷虽好，政策也具针对性与操作性，但由于两级政府三级管理的利益格局导致政令不够畅通，执行力尚欠缺，总让人感到吃了个“空心汤圆”。

市政协委员、万科集团高级副总裁张海认为，城市存量空间的城市更新之路仍然非常艰巨，其中改造模式、改造方向和融资压力是瓶颈。一方面，完全依靠政府“自上而下”的“土地储备”模式，难以满足城市更新综合化、多元化的发展理念;其次，城市更新项目多具有体量小、碎片化、改造限制多样等特征，对改造方案提出较高的要求;同时，受我国国土管理政策限制及近年来政府对融资平台清理和整顿的政策影响，社会资金参与城市更新缺乏有效激励机制，融资渠道不畅逐渐成为城市存量土地激活的掣肘因素。

完善配套实施细则是关键词

在资源总量有限的情况下，必须增强节约集约用地意识，在合理分配新增建设用地的同时，努力提高存量建设用地的使用效率。———受访的人大代表、政协委员皆向记者表达了这重观点。

汪亮建议政府部门针对上述文件制订并出台配套的实施细则，使之有利于调动土地持有企业的积极性，实现政府、企业、社会共赢的目标。

市人大代表、闵行区颛桥镇党委书记汪向阳也有同感，他认为当务之急是加快法律法规体系建设，保证存量土地二次开发的顺利实施。

在财税、补税等政策支持方面，张海认为要推动PPP合作，如鼓励政府及企业以其拥有的土地、房产等不动产作为投入，社会资本负责建设和运营的PPP模式等。

“土地出让不应是完全的市场化，应该是有序的、有一定门槛的竞争。”市人大代表、华鑫置业(集团)有限公司总裁曹宇建议，研究带功能、带方案、带专业团队的竞争，不仅能控制成本，而且通过再开发，可以更多地考虑公共品质，以实现城市更新的内涵。

此外，由于存量土地的盘活利用，牵涉到政府和企业等各方利益。汪亮表示，在政策落地实施中除了强调兼顾各方利益，更应当建立引入具有权威的第三方专业机构的估价机制。