坚持制度自信，推进地方人大工作与时俱进
编者按：党的十八大以来，习近平总书记对推动人民代表大会制度与时俱进有一系列重要指示与重要讲话，上海市和区人大工作研究会组织广大会员认真学习，深刻领会，并紧密结合本市人大工作实际，开展调查研究，组织撰写调研报告，对推进本市地方人大工作理论与实践创新起到了积极作用。现摘编部分报告，以飨读者。
加强乡镇人大主席培训势在必然
深入研究乡镇人大主席的培训问题，形成符合现实需求、实际操作可行的培训大纲，不仅是贯彻党中央和市委关于加强县乡人大工作重要精神的迫切需要，也是推动基层国家权力机关建设、坚持和完善人民代表大会制度的具体抓手。目前这是理论和实践研究的空白，需要及时加以填补。
我国法定国家政权架构中，乡镇人民代表大会是基层国家权力机关，作为法定的办理乡镇人大日常事务的人员，人大主席在乡镇人大工作中居于举足轻重的重要位置，这些同志对人大工作的认知水平、工作能力、开拓精神，决定了一个乡镇人大工作的整体水平。而现实生活中，乡镇一级专职人员少，面临任务又很重。队伍建设还存在专职程度不够高、在乡镇一级党政机关中缺乏应有权威性、初任期间对人大制度认知水平普遍不高、继续教育培训缺乏系统性等问题，一定程度上影响了乡镇人大工作的开展。实践证明，必须高度重视乡镇人大主席的全面系统培训，发挥乡镇人大在基层国家治理体系中的重要作用，提高党的乡镇组织的治理能力。
经调查，目前全国范围内尚未形成比较完整系统的乡镇人大主席培训大纲，上海各区县对乡镇人大主席培训工作开展得也不平衡，乡镇人大主席对开展系统培训呼声较高。上海有必要也有条件出台一个全面贯彻中央和市委精神、符合上海实际的培训大纲。研究乡镇人大主席培训大纲时，需要解决五方面问题：
一是政治上坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在指导思想上把三者有机统一贯彻于大纲全文，而且大纲本身也应在专门章节中列入乡镇人大应明确的理论指导、认识方法和实践路径。
二是科学界定培训工作的性质，以确定培训工作的内容、形式和方式方法。对乡镇人大主席开展培训工作，不仅属于干部教育的范畴，而且是法定职务的岗位教育。
三是培训内容的确定应做到提高思想认识、增强履职能力、拓展探索创新三者有机结合。大纲内容应涵盖理论、实务、拓展三个板块，围绕宪法和人民代表大会制度、地方组织法和各级人民代表大会、乡镇人民代表大会的实际运行、乡镇人大代表工作、乡镇人大监督工作、乡镇人大预算监督、推进乡镇人大工作与时俱进、应对经济社会发展和民生诉求等八个专题开展培训。通过培训，正确把握人民代表大会制度的性质地位作用，了解和掌握乡镇人民代表大会在基层政权建设中的重要作用，增强做好人大工作的使命感、责任心、自信力;正确理解和掌握相关法律规定，明确乡镇人大的法律地位、重要职权和履职途径，努力把人大工作纳入乡镇全面工作、放上党委工作的重要位置;科学处理党委、人大和政府间的关系，在坚持党的领导的同时发挥乡镇人大的职能作用，提高基层国家权力机关在乡镇治理中的权威性;全面掌握开展乡镇人大工作的主要方法和基本技能，熟练把握举行乡镇人大会议的基本程序、闭会期间组织乡镇人大代表开展活动的形式和方法;正确掌握乡镇人大在监督政府工作中涉及的法律知识和善于监督的途径和方法，使监督工作成为乡镇政治生活中的“新常态”;全面掌握开展代表工作的途径和方法;把握经济社会发展的新形势新任务，掌握与乡镇发展密切相关的法律法规;结合乡镇实际和实践积累。
四是把培训贯穿于人大主席的任职全过程，做到理论讲座、案例分析、交流学习等各有侧重。
五是充分发挥培训对象的能动性和培训者的积极性。
(上海人大工作研究会课题组)
加强村委会建设，发展农村基层民主自治
加强村委会建设，实行村民自治是发展基层民主、加强基层建设的重要形式。
《村委会组织法》实施以来，本市认真贯彻实施《村委会组织法》以及上海市《实施办法》，发展农村基层民主，取得了积极成效。一是民主选举制度逐步完善。从2012年换届选举情况看，村委会成员“海选”制度在本市各区县广泛推行，有效保障了村民的民主选举权利。二是民主决策制度逐步规范。以“基层党组织提议、两委商议、党员或村民代表审议、村民大会或村民代表会议决议”和“过程公开、结果公开”的民主决策制度在全市普遍推开。三是民主管理制度逐步健全。村民 (代表)会议职责及议事规则、村民自治章程等各项民主管理制度普遍建立和逐步健全。四是民主监督制度逐步深化。从村委会定期向村民(代表)会议汇报工作、建立村级民主理财小组等，到2014年村务监督委员会、村委会成员离任审计等的全面推进，本市农村基层民主监督成效明显。
但是随着经济转型加快、来沪人员大量涌入、环境承载能力下降以及群众利益诉求复杂多样，村委会建设和运行过程中还存在一些困难、问题亟待破解。比如，村委会行政化倾向严重，部分村委会运行经费托底保障不够，村民参与制度建设面还不够广，村民在依法自治方面参与意识、能力有待提升，村民委员会干部队伍年龄偏大、储备不足、整体素质有待提高等等。
课题组就加强村民委员会建设和村民自治工作提出，各级党委、政府及有关职能部门要坚持问题导向，采取有针对性的政策措施，切实提高村委会建设和村民自治工作水平。一是以理顺村党组织、村委会和村集体经济组织等之间的相互关系为核心，切实发挥村委会的自治功能，完善“以奖代拨”考评机制，探索实行农村事务准入制度，提升村级组织整体效能。二是以村民满意为目标，健全村委会调查研究、议事决策、财务管理等日常工作制度，探索建立村民代表议案、村民询问、听证等制度。三是以制度落实为抓手，扩大村民在制定村民自治章程、村规民约等过程中的有序参与，支持和保障村民依法自治。四是以政策支撑为导向，抓紧研究制定扶持农村社区建设的政策措施，借鉴城市社区标准化建设的做法，加快农村社区建设步伐。五是以队伍建设为基础，严格对照市委“一号课题”相关配套文件要求，研究制定实施细则，切实抓好落实，强化村委会自身建设。
(上海人大工作研究会第四研究小组)
加大人大预算决算审查监督力度
全国人大常委会修订的 《预算法》2015年实施，这是党的十八大推进全面深化改革和依法治国的重大战略步骤。本小组就人大对预算决算审查监督的现状、问题和发展空间进行调研。
调研报告认为，近年来，本市选准切入点，将审查监督做实;细化操作，将法律规范落实;加强联动，将监督成效夯实，围绕增强实效不断规范、细化，预算审查监督取得了长足进步。同时也存在一定的差距，包括提升预算审查质量尚有较大空间，预算执行监督的切入点需要更加鲜明突出，预算审查监督的专门力量比较薄弱等。
为深入贯彻新《预算法》提升预算审查监督水平，课题组建议：
1、依法监督，做实做细预决算草案。一是预决算草案要准确完整。按新《预算法》规定，预算草案初步方案应当完整反映公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。准确反映当年度预算执行基本情况和主要问题，下年度预算安排原则和宗旨，收支主要数据及其依据，以及完成预算的主要措施。报送决算案应当先行审计。二是增强草案的可读性。增加重点支出的举例表述内容，详细说明预算资金具体的计划用途。三是落实跨年度预算平衡机制建设。对未来重大财政收支情况作科学判断和分析，滚动编制财政规划。
2、突出重点，增强预算审查监督实效。一是重点审查预算安排的政策依据。二是强化日常跟踪监督力度。建立和完善重大预算事项专门调查和听证制度。关注重大政策的贯彻落实和目标实现情况，推进绩效评价结果与下一年度预算安排挂钩的联动机制建设。三是推行转移支付定期评估和适时退出制度。凡市场竞争机制能够有效调节的事项要求政府不再设立专项转移支付。四是监督盘活存量资金。五是加强超收收入安排使用审查。人大部门要建立审查监督机制，对预算超收收入确需当年安排支出的，应当履行人大法定程序。六是强化审计和整改跟踪力度。支持审计部门加大对审计整改的跟踪力度，对审计整改不重视、不落实的部门，以及对“常见病”、“多发病”整改不力的，常委会可以作出决议，强化监督力度。
3、完善机构，增强审查监督力量。一是增强预算审查监督机构力量。市和区县人大都要增强预算工作委员会的力量，从人、财、物各个方面充实力量。二是发挥人大专门委员会预算审查监督作用。各专门委员会都要把督“事”和督“财”结合起来，预算工作部门要充分听取专门委员会的意见，统筹预算审查监督工作。三是充分发挥人大代表及团组的作用。组织和鼓励熟悉预算安排情况的代表积极参与代表团、代表小组的审议。四是加强人大代表的培训，有效提高代表的预算审查监督履职能力。
(上海人大工作研究会第二研究小组)
研究立法核心制度推动科创中心建设
为了贯彻落实市委 《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》有关“统筹推进地方立法，及时开展涉及创新的法规、规章的立改废释工作”的精神，根据市人大常委会党组的要求，上海人大工作研究会专门成立了课题组，就市委文件列举的立法项目所涉及的核心制度开展研究。
一、关于海内外推动科技创新立法的共性内容和核心制度。从全球范围看，与美国硅谷、日本筑波、英国剑桥、法国索非亚、中国台湾新竹等全球科技创新中心的发展相比较，上海在科创中心建设方面还存在一定差距，面临着法制环境和创新氛围欠佳、促进创新的法律保障制度不到位、政府配套政策支持不够等挑战。而海外科技创新中心的发展历程和立法保障的经验表明，企业作为创新主体、着力推进科技成果转化、最大限度吸引全球人才、强化政府服务等方面的制度保障，是海外有关科创中心立法的共性内容，对上海有很大启示作用：一是以激励性立法鼓励企业特别是中小企业从事技术研发创新;二是高度重视科技成果的转移转化，注重产学研相结合并辅之相关立法制度;三是以立法保障人才吸引这一科技创新活动的根本。
二、修改 《上海市科技进步条例》，使其成为上海推进科技创新中心建设的地方性母法。这部法规属于上海科技宏观管理方面的法规，调整和规范本市科技活动的全部范围，为制定其他单行科技法规提供基本依据，是本市科技法规、规章的“母法”。由于现行条例条文较为原则，缺乏实施细则，也没有明确的配套性文件，对法规的实施和统领作用带来一定影响。需要确立全新观念，统领条例的修改;梳理、提炼和升华现有科技创新制度的成果，以问题为导向，突破科创中心建设中的旧观念、旧制度的束缚;通过理顺与其他条例的关系，加强条例的可操作性，使其真正成为上海科技领域的“基本法”，发挥其“母法”功能。同时，对涉及科技资源布局、企业创新能力提升、科技公共服务、政府保障措施等作出更具针对性、更有实效性的顶层制度设计。
三、修改专利条例的关键是构建激励创新与转化的职务发明新制度。上海科技创新中心建设的成功与否，一定程度上依赖于科技创新与成果转化的程度，职务发明制度的合理性是决定科技创新动力与成果转化效率的关键因素。保障智力成果财产权益最为核心的制度是专利法律中的职务发明制度。建议一是将现有职务发明划分为任务发明、职责发明、岗位发明三种不同类型，并分别形成不同的财产权利归属关系与财产利益分配制度。二是建立“权利共享、利益共担”的职务发明制度机制。
四、科技成果转移转化立法应着力解决现行制度中的短板不足。该项立法应建立以国内外市场需求为导向，以企业为主体，政府、行业协会、高校和科研机构为纽带的新型合作机制，充分发挥政府与行业协会的政策引导、规划和协调作用，企业在技术改造技术创新的主力军作用，以及高校及科研机构的研究先导作用。一是进一步明确政府职责。政府的作用不仅体现在管理、指导、协调与服务方面，更体现在如何“促进”方面。二是明确技术权益归属。上海立法应明确规定技术权益制度，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益外，科技成果的知识产权由科技成果完成单位依法取得。三是构建收益分配制度。四是促进科技中介服务机构的发育。五是推进金融服务与科技创新相互激励的机制，引导科技金融持续发展。
五、张江园区立法要集中关村条例、东湖条例、深圳条例的亮点于一体。在上海建设具有全球影响力的科技创新中心的全局中，起着核心载体作用的张江国家自主创新园区亟待解决立法问题。在对中关村、东湖、深圳三个国家自主创新示范区的立法进行对比分析后，建议上海立法要建立创新的管理机制体制;优化空间配置，编制示范区空间布局规划;进一步优化人才政策;推行双自联动，以上海自贸试验区、张江国家自主创新示范区为改革平台，发挥“双自联动”优势。
(上海人大工作研究会课题组)
发挥地方人大立法主导作用
具有法定立法权的地方人大及其常委会，如何在立法工作中发挥主导作用，形成和健全相应的体制机制，是当前立法工作者和社会各界十分关注的问题。
党的十八届四中全会明确提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这是新形势下加强和改进立法工作的重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动改革作用的必然要求。从实践出发，地方人大及其常委会的主导作用主要体现在：一是立法总体思路上统筹考虑。在同级党委领导下由地方人大及其常委会对立法工作进行通盘考虑、总体设计，紧紧围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性。二是立法具体环节上统筹协调。地方人大及其常委会在规划、立项、起草、审议、修改等各个环节中发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法进程，既充分调动政府、社会等有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又要防止地方保护和部门利益的干扰，进一步树立立法机关的权威性。三是法律制度设计上的决策主导。对法规涉及公民有关权利、义务的确定，执法主体权力、职责的设置，以及具体法律责任条款的设定等内容，地方人大及其常委会在把握合法性、合理性原则和进行科学论证的基础上，敢于决策、善于决策，在矛盾的焦点上“划杠杠”，作出合法、合规、合理的决策。同时要注意处理好人大主导与党委领导的关系、人大主导与发挥政府作用的关系、人大主导和公众参与的关系。
上海市历届人大及其常委会坚持立法民主，积极发挥人大在表达、平衡、协调各方利益中的作用，在立法项目的确定、立法案的起草和提出、发挥人大代表和相关委员会的作用、立法程序的完善、立法案的审议等方面，进行了一系列探索实践。如，科学确定立法项目方面，编制年度立法计划和五年立法规划。完善立法草案起草机制方面，每届几乎都有由人大专门委员会牵头起草的法规草案。在扩大社会公众参与、发挥人大代表作用、完善立法程序和审议机制等方面也都作了大量探索和实践。尤其是就市十四届人大常委会发挥人大在立法中的主导作用的实践看，又有不少创新和发展。
进一步发挥人大在立法中的主导作用的若干建议：一是完善法规立项机制，改变政府部门提什么人大审什么的被动“等米下锅”的立项模式。对政府提出的立法案，人大主导主要体现在加强审查审议、防止部门利益以及滥用立法资源上，要加强立项论证。当前迫切需要解决的是，如何将涉及复杂利益关系、政府部门不愿碰的一些重大立法项目，及时提上立法议程。可考虑由人大代表提出议案来促成重要法规立项。二是健全法规起草机制，建立公开、透明、开放、多元的法规草案起草机制，凡属综合性、全局性、基础性的重要法规草案，人大可委托社会组织起草，也可由人大有关委员会、行政部门和专家学者组成三方结合的工作班子起草。三是加强对立法各环节的组织协调。四是完善审议程序，提高审议质量，健全法规解读制度，尽快按照新修改的立法法规定，建立法规通过前的评估机制，制定单项表决的程序规范，健全表决机制。五是完善人大自身各项制度。六是发挥人大代表在立法中的重要作用，健全人大代表议案、书面意见与立法规划、立法计划的衔接机制，更多吸收人大代表参与立法调研和法规审议活动，建立健全听取区县人大、乡镇人大意见的工作机制。七是重视立法专业力量的建设。
(上海人大工作研究会第一研究小组)
提高代表视察工作的实效性
代表视察活动既是代表认真履职、发挥代表作用的重要方式之一，也是人民代表大会制度赋予代表在闭会期间的重要职权，同时又是代表密切与人民群众联系的有效途径。代表视察作为一项制度安排，使我国的人民代表大会制度真正代表广大人民群众行使国家权力具体化、现实化。
近年来，在历届市人大常委会的重视下，在各方面共同努力下，特别是代表的积极参与并建言献策，代表视察工作在方式上不断创新，在内容上不断提升，总体工作有序推进，取得了一定成效：一是围绕“一府两院”工作，确保代表知情知政，更好依法履职、提高履职质量。二是聚焦问题和难题，集思广益、群策群力，有力促进问题的解决、有力推进工作落实。三是完善体制机制，从组织上、制度上确保代表密切联系群众，及时回应群众诉求。四是代表履职的自觉和视察工作的实效确保了党的群众路线在人大工作的充分体现。
但是，根据新形势新要求，做好代表视察工作还需深入思考研究的几个问题：一是对于人大代表、视察组织者、被视察单位三者来说，存在着对视察的功能定位认识不清的问题。经过梳理和分析，我们认为，代表视察应当具有知情知政、联系群众、行使监督三大功能。知情知政是视察的手段和形式，联系群众是视察的出发点和落脚点，行使监督是视察的目的和保障。二是有人大代表视察的相关法律制度，但存在落实难、突破难的问题。三是要处理好人大代表视察工作中的几个关系，包括内容与形式的关系，解决形式大于内容的问题;过程与结果的关系，解决过程与结果脱节的问题;代表视察过程中代表、组织者与被视察单位的关系，解决谁是代表视察主体的问题。
市人大常委会要采取积极有效的措施，切实把大家的思想统一到代表视察是坚持、发展和完善人民代表大会制度的重要举措上来，从功能定位、法规制度、内容形式、服务保障等诸多方面入手，进一步提高代表视察工作的针对性、实效性。为此，课题组提出以下几项具体建议：一要创新代表视察方式，注重视察效果，防止“大呼隆”、走形式，形成以小型、分散的专题性视察为主的代表视察模式。二要充分发挥代表主体作用，对代表参加视察提出刚性要求，增强代表在视察中的责任心。三要围绕闭会期间小组活动这一基本形式，积极探索代表小组视察。四要落实法规规定，积极探索推进代表持证视察。五要确保视察工作的质量和效率，探索“互联网十代表视察”。六要加强事后监督，确保视察工作的实效。七要加强代表视察制度化建设，适时出台上海市人大代表视察办法。
(上海人大工作研究会第三研究小组)
完善区县人大对“两院”监督
党的十八届四中全会以来，为了进一步维护人民群众合法权益、提升司法公信力，新一轮的司法改革成为当前深化改革领域的一个重要方面，中央出台了一系列指导性文件，绘就了司法改革的路线图和时间表。上海作为先行试点地方之一，在市委领导下，各项司法改革正在不断推进。徐汇区法院、检察院作为本市首批司法改革试点单位，在市委、区委领导下，紧紧围绕人员分类管理、强化司法责任制、司法权力运行机制改革等司法体制改革方案要求，积极探索和实践，推进法官、检察官专业化，突出谁审理谁裁判，取得了明显成效。但与此同时，区“两院”在推进司法改革试点中也遇到了一些困难和问题。为此，区人大常委会积极开展调研、视察，全力支持“两院”深入推进司法改革。
但是，区人大常委会在依法行使司法监督的职权过程中，还存在一些亟待改进的问题，主要有：人大依法行使监督权与司法独立的界限仍未完全理清;有时监督流于形式、监督方式单一，弹性监督多，刚性监督少;人大专业监督力量相对薄弱;对群众来信来访反映集中的问题未进行系统分析、深入研究和有效处理;人大代表在监督“两院”工作中的渠道不全不畅，以及法官、检察官遴选工作与人大人事任免程序如何衔接等体制或机制问题。
调研组从以下五个方面提出改进措施。一是进一步推进对中央司法改革精神的学习领会。人大常委会会前组织专题学习相关法律法规和中央司法改革政策。通过代表活动小组形式，开展小班化培训，加强对人大代表培训。二是进一步加大对“两院”司法改革推进工作的审议力度。定期听取司法改革推进情况，并纳入主任会议议程。提高常委会会议听取和审议的有效性，将审议意见逐项细化，加强跟踪监督。代表大会安排专题审议“两院”相关议题。三是进一步聚焦司法改革推进过程中的重点难点问题。就推进人员分类管理、司法员额制比例控制、司法责任制落实、审判职能和行政职能合理配置等司法权力运行机制改革情况开展专项监督调研。运用专题询问、质询、特定问题调查等刚性手段，加大监督力度。四是进一步支持和保障代表在司法改革中的知情权、参与权、监督权。健全“两院”进社区的沟通平台。加强“两院”与各街镇代表组的联系，定期听取意见建议。拓展人大代表参与监督司法的途径，完善以人大代表为主体的执法检查机制。五是进一步整合各方资源，运用专业力量和社会力量提高监督司法工作效果。组建法律专家咨询库，探索建立错案追究向人大报告制度。健全涉法涉诉信访矛盾纠纷解决机制，一年1至2次集中对重要信访件进行督办，对反映办案中有违法违纪、违反法律程序等问题要督促检察机关运用法律监督机制，通过法定途径纠正司法机关违法行为，促进司法机关实现程序和实体公正。
(上海徐汇区人大工作研究会)