【智库】包容性城镇化是城乡协调发展的实践形式

编者按：日前，上海社科院世界经济所举办“城乡协调发展与我国包容性城镇化新战略研究”国家社科重大项目开题会暨专家研讨会。首席专家权衡研究员提出的“包容性城镇化”及其政策制度设计引起与会学者的热烈讨论。本刊特编发部分学者观点，以期有助于推进相关研究。

权衡

中国城镇化发展取得了举世瞩目的成就，也是过去36年来中国经济高速增长的重要推动力。但是，传统城镇化的理念和路径导致城镇化过程中城乡关系严重失衡，出现了六大困境：一是“三农问题”和农村贫困化有固化趋势；二是城乡二元结构与发展差距持续扩大；三是社会排斥导致流动人口难以融入城市社会，造成城镇内部新二元结构；四是城乡资本和土地要素配置不合理，城市反哺农村的体制机制不健全；五是城镇空间分布和规模结构不合理，大城市病与城市群发展滞后并存；六是城乡建设缺乏特色与乡土文化流失。因此，中国目前的城镇化过程还不是一个包容性发展的过程，现有的城镇化模式亟待转型，需要从中国走城乡发展一体化的新型城镇化道路的目标出发，破解中国的城镇化困局。

党的十八届五中全会指出，坚持协调发展，着力形成平衡发展结构。协调发展的重中之重就是推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和公共服务均等化。这为全面建成小康社会，实现城乡协调发展和包容性发展指明了实践方向和政策思路。

协调发展与包容性发展理论的中国化

城乡协调发展、城乡一体化发展和新型城镇化战略所要解决的关键问题是如何解决上述六大困境。其本质是探索协调发展理念的实践过程以及包容性发展理论的中国化，最终构建具有中国特色的城乡一体化和协调发展的新理论、新实践和新政策。

包容性发展既沿袭了国际社会对“广泛基础的增长”、“益贫式增长”和“包容性增长”的理论脉络，也是对中国倡导的协调发展新理念的理论深化，更是城乡协调发展的实现形式和最佳路径。从这个意义上说，包容性城镇化发展战略，本身是城乡协调发展与一体化的具体实现形式。包容性城镇化战略充分吸收新发展经济学和发展社会学的理论前沿成果，以及发展中国家尤其是中国城乡协调和统筹发展的实践经验、发展要求和政策内涵，具有丰富的中国特色社会主义政治经济学的新内涵，更具有丰富的中国特色社会主义发展经济学的新内涵。

从理论建构上说，包容性城镇化战略吸收了如下几个方面的前沿理论和思想内涵：一是充分吸收新古典经济学要素自由流动与资源配置优化理论，强调生产要素自由流动以及城乡资源配置效率提高与城乡发展一体化之间具有内在关系，因此实现劳动力、资本和土地等各类要素包容性发展，即自由流动及其在城乡之间的有效配置，是提高城乡资源效率，加快城乡一体化发展的基础。二是包容性城镇化新战略坚持从公平与效率统一的角度，强调城乡社会公平与包容性发展之间具有内在联系，通过创造与维护适宜的生产要素公平竞争的发展环境并确保在经济增长基础上的机会均等和共享参与，是包容性城镇化发展的目标，而社会融合与自由发展则是包容性城镇化的理论延伸与特有内涵。三是包容性城镇化新战略吸收新兴经济体国家和发展经济学的经济增长的涓滴效应理论，从增长的涓滴效应和缩小城市内部收入差距的角度，强调包容性城镇化发展对于城乡贫困人群的积极意义，旨在提升城乡居民的生活品质与促进社会和谐。四是包容性城镇化吸收社会融合与社会包容理论，强调包容性城镇化对于促进共享发展成果的积极意义。五是包容性城镇化新战略也突出强调城镇空间结构的优化发展，吸收空间经济学和空间结构理论，从空间结构和规模经济的角度，强调包容性城镇化的多中心空间结构特点及其城市群发展趋势在城乡一体化中的重要作用，有助于引导城乡科学规划与对外开放。六是包容性城镇化新战略高度关注并处理好城镇化过程中的政府与市场关系，突出包容性城镇化的制度结构特点以及包容性城镇化对于政府职能转型的具体要求，规范与提升政府行政效率。

中国特色城乡协调发展的新实践和新方向

包容性城镇化新战略通过包容性发展理念与中国城乡协调发展的实践要求，对于促进和实现中国城乡一体化发展具有丰富的实践内涵和现实意义。包容性城镇化的实践内涵覆盖以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系和城乡互动发展模式。目前，中国经济社会发展中存在的诸多矛盾和问题，归根结底都是中国城镇化未能实现包容性发展的结果和具体表现。包容性城镇化战略以城乡发展中存在的重大现实问题为导向，通过构建与形成城乡融合体制机制，有助于改变目前现实中城乡发展失衡引发诸多矛盾与困境，有助于推动“协调发展新理念、新型城镇化与包容性发展”三者内在一致和一体化互动。包容性城镇化战略在实践内涵和现实指向上有两个基本方向和要求：一是以提高和创新城乡资源配置效率、活力与竞争力为导向，通过构建包容性的要素空间集聚机制和资源配置方式，实现城乡经济适度增长、机会均等、共享参与、社会融合与自由发展的包容性发展新目标。这本身也是城乡协调发展的实践要求。二是包容性城镇化新战略旨在构建城乡经济结构、社会结构、空间结构和制度结构等维度上的均衡发展体系和政策框架，因而比以往单纯强调效率导向的增长或发展模式更具有可持续性，包容性城镇化不仅关注城镇的发展过程，而且还同样重视城镇的发展是否能惠及农村，实现城乡协调发展，包括城乡居民权益与公共服务均等化、城乡居民收入与分配结构均衡化、城乡金融发展与资本配置合理化、城乡空间紧凑与土地利用集约化，以及城市反哺农业与产业发展融合化的目标体系，因而包容性城镇化是中国城乡发展一体化的过程描述，本质上也是一种促进人的全面发展的新型城镇化道路。

总之，包容性城镇化倡导城乡居民基本权益的均等化和促进人的全面发展，是实现城乡发展一体化和新型城镇化的最佳实践形式，是改革开放创新发展的新要求。城乡发展一体化与包容性城镇化是目标与手段的关系，实施包容性城镇化战略是实现中国城乡发展一体化的重要战略和现实选择，也是全面建成小康社会的重要标志。

(作者为上海社会科学院世界经济所副所长、研究员)