上海中运量公交沉浮史 国内研究BRT上海属最早

公共交通是解决大城市拥堵的唯一方式，而公交优先的本质就是把开车的人吸引到公共交通来。在新一轮轨道交通线网规划（2015—2040）中上海将规划1000公里中运量公交系统。 晨报记者张佳

■中运量公交系统在上海的发展，规划很早落地很晚

■今年两条线路施工，但没看到对中运量公交需求的紧迫

■新一轮轨交线网规划，将规划1000公里中运量公交系统

2016年，一定程度上可以称为上海中运量公交元年，全市有两条中运量公交线路进入落地施工阶段。

6月中旬，被称为上海首条BRT快速公交线路的奉贤南桥至东方体育中心项目开工建设，预计在2017年12月通车，届时从南桥到东体的时间将缩短至45分钟。6月25日，延安路中运量公交项目破土动工，该线路西起沪青平公路申昆路，东到延安东路外滩，预计2017年1月开通试运营。全线将在延安路、沪青平公路中央两侧设置公交专用道，车辆左开门上下客，并选用18米长无轨电车，预计时速将达到19公里。

作为上海市城乡建设和交通发展研究院的总工程师，陈必壮已经和上海市的交通规划打了近三十年的交道。在他看来，上海做过的BRT规划都能称得上一部历史。中运量公交系统在上海的发展，始终笼罩在轨道交通这一霸主的阴影下，还常常充当“以人为本”和“以车为本”理念之争的试炼场。

在上海市交通管理局原副局长王秀宝的印象中，“上海的中运量公交系统规划得很早，但落地很晚。”“轨道交通的发展带走了很多东西，虽然今年有两条线路进入施工阶段，但我没有看到上海对中运量公交需求的紧迫性。”王秀宝说。

1999年，上海确定了未来解决上海交通问题的根本方向是发展轨道交通。王浩然

国内研究BRT，上海最早

同济大学交通工程系的研究团队试图用一组数据，说明上海发展中运量公交系统的必要性：到2030年，上海将达到3000万人口规模，按照公交出行结构目标比例35%计算，公共交通出行需求为3140万乘次/日。根据规划，那时上海将建成1006.8公里的轨道交通网络，轨道交通可提供1510万乘次/日的运能。如果剩下的1629万乘次/日的运能全部由常规公交来供给，那么需要3.65万辆公交车才能满足需求，而这几乎是现状公交车辆规模的2倍。该研究团队在文献中称：如此规模巨大的供需缺口要求上海必须考虑发展更集约和高效的中运量公共交通体系来增加运输供给。

“太学究气了。”这是陈必壮听到这组数据时的第一反应。在他看来，中运量公交系统与上海的关系，不是简单的几组数据能够说清楚的。

“我可以负责任地说，国内关于BRT的研究，上海一定是最早的。”陈必壮说。1990年，陈必壮进入上海市城市综合交通研究所工作，入职不久就参与了一个名为“公共交通优先”的课题。“那个时候国内还没有BRT的概念，但我们在这个课题中已经提出了要搞类似BRT的公交项目。”陈必壮说。

彼时，上海还没有轨道交通线，1号线刚开工建设，正式通车则是5年后的事。彼时，上海的地面公交被称为全球最大的地面公交系统，日均客流量高达1200万人次。但当时上海的道路基础设施很差，整个公共交通系统依赖于单一的地面常规公交，公交服务水平受到道路拥堵情况的严重影响。

“当时公交的服务水平相对比较低，我们就设想设立公交专用道，更进一步在公交专用道上开辟快速公交，这就是现在BRT的雏形。”陈必壮说。

这一课题由上海市综交所和当时的公交主管部门市公共事业局在1992年合作完成。“因为有公共事业局的参与，所以这个课题不是一个纯粹概念性的研究，针对性还是很强的，”陈必壮回忆称，“我们当时对延安路做过考察，认为那是一个可以操作的项目。”

轨交始终占据规划霸主

这一研究最终还是停留在了规划的层面，“轨道交通1号线虽然尚在建设阶段，但它已经吸引走了城市管理者的目光”。陈必壮说。

1999年，法国Systra公司为上海做出了轨道交通的远景规划，规划描绘了上海未来将要建成的涉及17条线路、共计859公里的轨道交通网络。

“规划出来后，决策者明确了未来解决上海交通问题的根本方向是发展轨道交通，”陈必壮说，“地面公交降到了一个次要的地位，中运量公交的事暂时也就没人提了。”

另一方面，上世纪90年代末上海的道路基础设施得到了大力建设，随着内环高架、南北高架、延安路高架的相继开通，地面交通的压力得到了很大的缓解。

这是中运量公交第一次被搁置，但不是最后一次。

2002年，上海市政府颁布实施《上海城市交通白皮书》，确立了公共交通优先的政策。《白皮书》进一步指出，在继续加快轨道交通建设的同时，也要重视地面公共交通的建设。“21世纪的头几年，我们发现建了很多路之后，这些路又开始堵了，”陈必壮说，“地面交通的压力把城市管理者的目光部分拉回到了地面公交上。”

另一方面，轨道交通的短板也开始显露出来，“轨道交通强调速度，站间距就必须拉大，所以网是不可能很密的。”陈必壮指出，轨道交通只能建在城市的主客流通道上，充当公共交通的骨架，无法延伸到次级客运通道，“次级客运通道和最后一公里只能由地面公交来补充。”

2003年，上海市再次着手进行BRT的相关规划。

“当时是中国土木工程学会在国内推广BRT，市交通管理局出过BRT的概念性报告，我还到BRT的发源地巴西库里蒂巴市专门考察过。”王秀宝回忆称。

“我们当时的想法是，骨干客流通道由轨道交通来承担，客流低于骨干线路、高于一般线路的地方能不能用BRT来解决，以及轨道交通还来不及覆盖的客运走廊能不能先用BRT顶一下。”王秀宝说。

在2004年到2007年间，市交通管理局组织规划过包括中环线(浦东段)、肇嘉浜路项目、西站到南站项目在内的多条BRT线路，其中西站到南站的BRT项目被列入了《上海市2007-2009年优先发展城市公共交通三年行动计划》，并给出了明确的行动时间表。

但是，这些项目最终的结局都是不了了之。

这一轮BRT项目被集体搁置的大背景依旧是轨道交通的大力发展，更确切的说，是世博会推动下的轨道交通的超常规发展。“第一版白皮书为上海确定了大力发展轨道交通的目标，世博会则提供了一个充分合理的理由。”陈必壮说。

据他介绍，国家层面对各个城市的轨道交通建设卡得很严，“很多城市把规划报上去都会被砍一刀，你报一百公里，可能被砍三四十公里，甚至5条线报上去被砍掉2条线，”他说，“上海的规划一点都没有被砍，关键是有世博会。”

“上海在世博会前五年的轨道交通建设处在一个超常规的速度，一年建成一百公里，这就使得上海的交通规划一直处在一个大的变动中。”陈必壮说。

资料显示，当时很多规划设立BRT的线路都被轨道交通所取代，比如肇嘉浜路项目上有了地铁9号线，西站到南站线路上也规划了15号线。“我们的思路是能用轨道交通的就尽量用轨道交通，上海有这个投资能力，也有这个技术。”王秀宝说。

在王秀宝看来，轨道交通的发展冲淡了很多东西，最核心的一点就是民众要求提高地面公交服务的紧迫性。

“原来我们干活的时候，人大代表、政协代表一天到晚提意见，要求从某个地方开条公交线直达人民广场，”王秀宝说，“有了地铁之后，换乘一下都能解决，这种要求就越来越少了。”

交通运输目的是人和货

陈必壮认为，这一轮BRT 项目没法落地，最关键的还是理念的冲突，“以车为本的理念依旧强过以人为本的理念”。

“西站到南站的BRT项目规划层面的工作都完成了，包括一些工程方案也已经开始在做，最后就卡在了一个双向四车道上。”陈必壮说。

王秀宝曾参加过西站到南站项目的评审，“有一段5公里的路没法拓宽成双向六车道，而双向四车道是没法设立公交专用道的，这一段不能设专用道，整条路再做快速公交就没意义了。”

数据显示，上海的公交专用道95%都设立在双向六车道上，双向四车道没法设立公交专用道几乎成为了交管部门的惯例。

陈必壮并不认同这种做法，他认为，公交专用道和BRT 的设置应该以客流为核心而不是以道路状况为核心，“公交客流量大的地方多是生活性干道，生活性干道不会很宽，宽的马路多数是交通性干道，两边商业开发少，客流少，设了公交专用道反而没什么效果。”

“社会上一直有一个观念是，你要做公交专用道、做BRT 可以，但不能牺牲社会车辆的服务水平，”陈必壮说，“对决策者而言，这条路本来就很堵了，拿出两个车道给BRT就更堵了，他们就是这么一个直观的感受。”

作为一个交通规划的研究人员，陈必壮考虑更多的是事实层面的东西，“有一个需要明确的基本观念是，交通运输的目的是运输人和货而不是车辆。”

陈必壮提供的数据显示，在一条公交客流量比较大的路上，如果一个车道运行的是BRT，一个小时能够运输1万人次以上，如果这个车道让小汽车走，最多只能通过3000人次左右。

“这是一个很简单的逻辑，但数据的说服力比不过直观的管理压力，本质上还是一种以车为本的理念。”陈必壮说。

王秀宝同样认为公交专用道的选择存在一定的问题，“他们问我公交专用道的效果为什么不好，我说就是划错了地方，车速本来就快的道路不用划专用道，要划就划到客流密集的地方去。”

但在王秀宝的记忆中，以人为本的观念一直是管理部门努力的方向。

2002年颁布《白皮书》时，上海市已经提出了“公交优先”等同于“大众优先”的观念。“那个时候社会上对公交专用道有些议论，说是凭什么公交公司的车比私家车优先，我们就指出不是公交公司优先，是坐在公交车上的人民群众优先。”2005年，在罗马召开的世界公共交通年会探讨了“车优先还是人优先”的问题，最终确立了“按人而不是按车分配道路资源”的理念。

“这个理念比我们提出的‘大众优先’的理念在操作性上更进了一步，我们也在努力落实。”王秀宝说。

站在王秀宝的角度，管理部门有自己的难处，“人也要有，车也得通，总是希望两边都摆平的。”

“以前我的领导给我讲过，索性像外国一样，公交专用道畅通，小汽车让它堵在那里，”他回忆道，“这个讲讲可以的，谁敢做啊。”

和2004年到2007年间BRT规划尽数流产相比，今年落地施工的两个项目可以说是迈出了一大步。但是，陈必壮并没有看到最关键的理念的松动。

“这两个项目的落地并不能证明以人为本的理念胜过了以车为本的理念，”陈必壮分析称，“这两个项目能够开工的原因恰恰在于它们是最容易操作的，或者说大家反对意见最少的。”

以延安路项目为例，陈必壮指出，延安路早在1998年就在道路两侧设立了公交专用道，这一次只不过是把两侧的专用道放在了中间，“交通委在回答民众提问时一直强调的是，延安路开辟中运量公交之后，社会车辆的行车空间并没有减少。”

“延安路项目的部分设计也可以看到以车为本理念的影响，”陈必壮举例说，“这个项目要做成中央站台左开门的模式，左开门很不方便，导致其他公交线路不能借用这个专用车道。之所以会做成左开门，我的猜测是把站台设在两边的右开门模式会部分占用社会车辆的车道。”

世博后规划新一轮公交

上海当前公共交通的规划格局绕不开世博会的影响，今年落地的两条中运量公交线路则属于后世博时代的产物。

正如陈必壮所说，世博会前，上海的轨道交通建设处在一个超常规的速度。“但世博会结束之后想要维持这样一个建设速度是不可能的。”

资料显示，2005年至2010年，上海有4号线至11号线共计8条线路相继开通运营。世博结束至2016年，上海开通运营的地铁线路仅4条。

后世博时代，上海的交通状况也进入了一个新的状态。

“和上一轮BRT规划时的情况相比，近几年的另一个显著变化是地面公交客运量的下降。”陈必壮说。

2004年至2007年间，上海地面公交的客运量基本维持在日均750万人次以上。从2011年开始，每年都出现下降，其中2013年比2012年下降24万人次，2014年已降至日均730万人次。

“随着轨道交通建设速度的减缓和地面公交客运量的下降，城市管理者感受到了地面公交的压力，目光也就又一次转回来了。”陈必壮说。

陈必壮指出，想要提高地面公交的服务水平，需要从两个层次入手。

“第一个层次是地面公交线网的优化，”他举例说，“比如与轨道交通平行的长距离公交线路肯定竞争不过轨道交通，是不是应该减少？短距离的、和轨道交通接驳的公交线路，是不是应该增加？”

第二个层次，陈必壮认为，就是公交专用道的建设和中运量公交的建设，“BRT建设周期比地铁短，成本比地铁低，运量和可靠性都高于常规公交，被重新提上日程是很自然的事。”

世博会结束后，上海市开始规划新一轮的公共交通发展白皮书，并于2013年正式颁布实施。白皮书明确提出“结合轨道交通网络规划，依托公共汽车客运走廊，因地制宜地采取现代有轨电车、快速公交等多种形式的中运量公交系统”。

2016年4月，上海市规划和国土资源管理局副局长史家明在答复代表委员建议提案时表示，在新一轮轨道交通线网规划(2015—2040)中，上海将规划1000公里市郊铁路(包括国家大铁路)、1000公里城市轨道交通、1000公里中运量公交系统(包括有轨电车、BRT 等)，形成效率和运量并重的客运交通走廊。

今年项目落地水到渠成

王秀宝对今年中运量公交系统能够落地施工有着不一样的解读。

“我并不认为今年这两个项目能够落地施工是什么具有代表性的事，我看不到上海有大规模建设中运量公交系统的需求，也没觉得市政层面要把中运量公交系统作为一个推广概念提出来。”王秀宝说。在他看来，今年这两个开工建设的中运量项目不过是条件满足之后自然而然的结果。

“奉贤那条BRT线路早在2004年就有规划了，当时的设想是奉贤到市中心只有一个西面的地铁5号线出口还不够，需要在东面再辟出一个通道，”王秀宝回忆称，“但是当时客流条件还不成熟，也不是很紧迫，就没有落实。”

2011年，奉贤BRT项目正式进入立项阶段，“立项的时候我也参与了，能够上马的原因就是近几年客流需求产生了。”王秀宝说。

“我反而认为上海对中运量公交的需求越来越淡化了，”王秀宝说，“轨道交通基本网络布局完成后，全市的远距离出行基本上都能通过地铁换乘解决，不开一条中运量公交线路就不行的情况几乎就不存在了。”

对于同济大学研究团队提供的数据，王秀宝认为不能解释上海的实际情况。“交通规划不能单看数据，具体需求和交通结构才是最重要的。”王秀宝说。“你说上海需要中运量公交系统，就得在地图上画出一条线路，告诉我具体的客流需求是多少，紧迫性在哪里，然后才能说服我。”

“从结构的理想化来说，上中下几个层次都有确实很好，我们承认上海缺少中运量公交系统这个中间层次。但是，城市交通规划是建立在需求之上的，如果没有需求，为什么一定要追求结构的完善呢？”他说。

只能保住现有公交乘客

中运量公交的引入最终还是为了服务于公交优先的目标。

“公共交通是解决大城市拥堵的唯一方式，而公交优先的本质就是把开车的人吸引到公共交通来。”陈必壮说。他也承认，现在要把开私家车的人吸引到公共交通来依旧很难。

“我们之前单相思地认为把公交服务水平提高了，就可以把开小汽车的人吸引过来，”他说，“后来发现，在现阶段的中国基本是不可能的，现在我们能做的只是通过提高服务水平把现有的公交乘客保留住。”

如果真的想让开小汽车的人去坐公交车，“与其说是吸引，不如说是赶。只有在采用行政或者经济手段对小汽车的拥有和使用进行限制时，比如单位取消免费停车位并且市中心的停车费高达100元/小时，开车的人才会选择把车停在家里，”陈必壮说，“这个时候公共交通要能够提供一个好的服务水平，使弃车族乐意选择这种替代方案。”

同时，在陈必壮看来，上海从2002年正式确立公交优先的政策开始，总体实施效果是不错的，“借着世博会的东风，我们的轨道交通建设取得了显著的成绩。”

对于同济大学研究团队指出的上海未来可能存在的公共交通需求缺口，陈必壮指出，“我们确实在2002年的第一版白皮书里提出过，2020年全市公共交通的出行占比要达到35%，但是这个数据现在的参考价值不大了。”

陈必壮称，首先是出行结构的问题，“拿公交出行和全部的出行模式比意义不大，我现在更希望看到包括步行和非机动车在内的慢行交通能够增加，而公共交通应该放到机动车出行当中去比较，目标是占到60%左右。”其次是出行范围的问题，“现在不再做全市交通出行的统计了，对于郊区新城而言，很多日常活动都可以在市镇内部通过慢行交通完成，没必要片面强调公交出行的比重。真正需要强调公交出行的是通勤部分。”

“如果一个城市50%是步行和非机动车，公交出行只占到20%，我觉得对于城市来说是更好的。”陈必壮说。