国家战略与国家试验——中国(上海)自由贸易试验区三周年成效、经验与展望
建设中国(上海)自由贸易试验区，是一项具有全局意义和战略意义的国家战略。自2013年9月运行以来，上海自贸试验区紧紧围绕国家战略，大胆先行先试，率先探索建立符合国际化、市场化、法治化要求的制度体系，取得了一系列可复制推广的重要成果。当前，上海自贸试验区建设已满三周年，需要对已有成效和经验进行系统总结，立足新形势、新要求，进一步推进制度创新系统集成，充分发挥改革开放试验田作用。
成效：五大制度创新，一批成果已在全国复制推广
三年来，按照党中央、国务院的决策部署，在国家有关部门的直接指导和大力支持下，上海自贸试验区紧紧围绕制度创新这个核心，开展了一系列改革开放先行先试。目前，《总体方案》和《深化方案》提出的绝大多数任务已经落实，取得显著成效。上海自贸试验区着力推进供给侧结构性改革，率先改革探索与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系和开放型经济新体制，率先改革探索发挥市场配置资源决定性作用的制度体系和地方政府治理体制，一批制度创新系统集成成果已逐步在全国复制推广，发挥了先行先试、示范引领、服务全国的作用，实现了预期目标。
具体包括五大制度创新：
第一，基本形成了以负面清单管理为核心的投资管理制度。一是负面清单管理模式已经确立。借鉴国际规则，对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，2013版、2014版、2015版外商投资负面清单相继出台。统一的市场准入负面清单试点正抓紧展开。二是境外投资管理制度改革成效显著。对境外投资实行以备案制为主的管理方式，完善境外投资服务促进平台，境外投资便利度不断提高，成为国内企业“走出去”的“桥头堡”。三是服务业对外开放逐步扩大。2013年《总体方案》提出在六大服务业领域扩大开放的23项措施，2014年6月又出台了新一轮扩大开放的31条措施，其中服务业领域14条，近期正在争取进一步扩大开放。
第二，基本形成了以贸易便利化为重点的贸易监管制度。一是国际贸易“单一窗口”率先建立。建立贸易、运输、加工、仓储等业务的跨部门综合管理服务平台，企业通过单一窗口一次性递交相关信息，参与部门增加至20个，试点范围涵盖到全市，有效降低了企业报关成本。二是货物状态分类监管试点率先实施。建立了以信息化系统监管为主、海关现场监管为辅的基本架构，实现从“物理围网”到“电子围网”的改变，极大降低了企业的仓储物流成本。目前已在海关特殊监管区域常态化运作。三是贸易便利化监管制度不断优化。在海关特殊监管区域实施“一线放开”、“二线安全高效管住”监管制度，推出了“先进区、后报关”、国际中转便利化等改革举措。四是国际航运发展制度逐步完善。国际中转集拼、沿海捎带业务、启运港退税等功能性政策试点逐步开展。
第三，基本形成了着眼于服务实体经济发展的金融开放创新制度。一是以自由贸易账户为核心的金融开放创新深入推进。通过自由贸易账户，实现了资金跨境流动的“一线审慎监管、二线有限渗透”。人民币境外借款、跨境双向人民币资金池等业务稳步推进。外汇管理体制改革取得积极成效。二是金融市场和金融服务开放度进一步提高。面向国际的金融交易平台建设稳步推进，“沪港通”顺利启动，上海黄金交易所“国际板”成功设立。外资银行和金融机构加速集聚。三是金融监管和风险防控能力显著增强。在推出每一项金融开放创新举措的同时都建立了相应的金融监管制度，构建跨部门的跨境资金监测与应急协调机制，形成信息共享的金融综合监管模式。
第四，基本形成了与开放型市场经济相适应的政府管理制度。一是企业准入门槛进一步降低。商事登记制度改革不断深化，在全国率先启动“证照分离”改革试点，实施注册资本认缴制改革。企业准入“单一窗口”加快完善。二是事中事后监管制度初步建立。率先在市场监管领域推行“三加一”改革，在知识产权领域推广“三合一”改革。推进综合监管信息平台建设，企业年报公示制度及经营异常名录制度初步建立。三是政府服务能力显著提升。网上政务大厅加快建设，浦东新区所有审批事项均已上线，4个事项实现网上全程办理。社会组织参与公共服务不断扩大。
第五，基本形成了自贸试验区改革创新的法治保障制度。一是立法引领改革局面基本形成。根据全国人大常委会授权，国务院暂时调整外资三法有关法规规章在区内实施。上海市政府制定了 《中国 (上海) 自由贸易试验区管理办法》，市人大常委会出台了 《中国 (上海) 自由贸易试验区条例》。二是司法保障和争议解决机制基本建立。自贸试验区法庭、知识产权法庭等相继成立，自贸试验区仲裁院投入运行，商事调解机构加快入驻，多元化争议解决机制初步形成。
经验：八方面的探索形成了许多突出特色和亮点
推进自贸试验区改革试验，本质在于最大限度解放和发展生产力，改革不适应生产力发展的生产关系，实行制度创新，激发创新驱动发展的活力、动力和潜力，实现资源要素的最优配置，提高全要素生产率，促进经济持续高效增长。经过三年来的探索，上海自贸试验区形成了许多突出特色和亮点，对于我国全面深化改革开放具有重大意义。主要是八个方面：
第一，始终立足国家战略，充分发挥制度创新先行先试和示范带动作用。一是坚持立足全局，把自贸试验区建设放在国家战略维度来谋划。充分对接国家层面需求，从代表国家参与国际经济合作与竞争高度推进制度创新。二是突出先行先试，努力成为全国改革开放排头兵。对标高标准国际投资贸易规则，大胆推进制度创新试验，发挥探路者和先行军作用，为全国改革开放探索新路径。
第二，对标国际高标准投资贸易规则，率先探索建立开放型经济新体制。面对全球经济治理体系的变化，中国需要主动当好参与者、引领者，在国际经贸规则制定中争取应有的话语权。上海自贸试验区在这一进程中发挥着重要作用。比如，率先实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，改变了我国传统的外资管理制度。又如，在一系列服务业和制造业领域扩大开放，拓展了对外开放新空间。
第三，坚持社会主义市场经济改革方向，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。一是放宽市场准入。释放市场活力和社会创造力，形成大众创业、万众创新的局面。二是努力营造公平竞争的市场环境。打破市场壁垒，促进商品和要素自由流动，提升了资源配置效率。三是切实加强事中事后监管，做到放得更开、管得更好。
第四，坚持在法律框架下有序推进改革，充分发挥法治引领和推动作用。自贸试验区十分重视运用法治思维和法治方式，做到重大改革于法有据。一方面，自贸试验区制度设计突出立法先行。通过全国人大常委会授权，解决了自贸试验区建设的法律依据问题，并创造了法律“因地调整”模式。另一方面，自贸试验区运行实践体现法治主导。在政府管理、司法保障、纠纷解决等各方面把法治放在突出位置，对自贸试验区依法运行起到了重要作用。
第五，坚持目标导向和问题导向相结合，在不断破解问题瓶颈改革探索中实现预定目标。一是始终坚持目标导向。咬住《总体方案》和《深化方案》中提出的目标任务，逐项分解落实，聚焦重点突破。二是始终坚持问题导向。从企业需求出发，提高改革针对性，如率先推进“证照分离”改革，切实解决企业“办证难”问题。三是把发展成效和企业感受作为重要标尺，有效地激发了发展活力。自贸试验区以全市1/50的面积创造了1/4的生产总值，2015年新设企业1.8万家，相当于浦东开发开放25年全部新设企业的1/10。
第六，中央顶层设计和地方自主改革相结合，形成统筹协调合力推进的良好格局。一方面，中央对自贸试验区建设给予大力支持。党中央、国务院高度重视，全国人大专门授权在区内调整相关法律实施，国家各部委从方案制定到推进实施都进行直接指导和组织推进。另一方面，上海市主动作为、全力推进。市委、市政府坚决贯彻中央部署，把自贸试验区建设放在重中之重位置，大胆闯、大胆试、自主改。浦东新区在一级政府框架下全面推进改革，取得突出进展。
第七，处理好扩大开放和控制风险的关系，努力构建高效协同的风险防控体系。一是在制度设计中强化风险防控。比如，在金融开放创新中通过分账核算体系，形成资金跨境流动的防火墙，有效加强资金监测和监管。二是注重通过“压力测试”积累经验。把一些面上条件还不成熟的改革事项，率先在区内进行压力测试。上海自贸试验区运行至今尚未出现重大风险，充分证明了扩大开放和防控风险协同运用的有效性。
第八，注重制度创新可复制可推广，为我国全面深化改革和扩大开放积累经验。一是确立了一批影响深远的改革理念。比如，率先引入外商投资负面清单，培育了“法无禁止即可为”的理念；大力推动政府职能转变，形成从被动审批转向主动服务的理念。二是形成了一批可复制推广的改革事项。目前已在投资、贸易、金融、政府管理等领域形成了一批改革经验，2014年国发 (2014)65号文将上海自贸试验区35项改革事项在全国推广，接下来又有不少经验在全国推广。
未来：对标国际最高标准、最好水平的自由贸易区
当前，上海自贸试验区建设已进入深入推进的关键时期。从全球看，新一代国际投资贸易规则和产业链加速重构，迫切要求加强自贸试验区改革试验和压力测试；从全国看，供给侧结构性改革深入推进，迫切需要自贸试验区在更大程度上发挥引领带动效应。进一步推进上海自贸试验区建设，要按照习近平总书记提出的“对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区”的要求，坚持目标导向和问题导向，进一步解放思想，聚焦若干核心制度和基础性制度，以更大的勇气和智慧推进制度创新，进一步发挥全国改革开放试验田作用。一要更加注重制度创新的系统集成，重点在构建开放型经济新体制、全面深化市场化改革、强化法治保障体系三大层面系统推进。二要更加注重改革开放的先行先试，进一步对标高标准投资贸易规则，加大改革试验和压力测试力度，加强自贸试验区与中美BIT谈判的联动。三要更加注重与国家战略的紧密联动，特别是加强自贸试验区与“四个中心”和科创中心的联动，以及与“一带一路”和长江经济带的联动。具体包括六大方面：
第一，对照更高标准，加快构建高水平的自贸试验区制度创新体系。一是进一步完善以负面清单管理为核心的投资管理制度。减少禁止和限制外商投资行业的数量，有针对性地采取最惠国待遇、业绩要求、高管和董事会等限制方式。形式上应与国际标准对接，包括六大核心要素：部门、子部门、行业分类、保留条款的类型、政府层级、措施。进一步提高负面清单变动程序的透明度。二是进一步完善以贸易便利化为重点的贸易监管制度。深化国际贸易“单一窗口”建设，争取国家部委开放其业务受理系统与“单一窗口”的数据接口。深化货物状态分类监管，考虑货物来源地和进出区不同流向、用途等因素，推动货物状态分类更加合理化。改进危化品贸易监管。三是加快建立符合国际惯例的税收制度。探索建立鼓励境外股权投资和离岸业务发展的税收制度，对国际标准定义下的转口贸易和离岸贸易实行低税率。探索建立税收预先裁定制度，帮助企业避免不必要的成本。四是推进新一代谈判议题的压力测试。探索构建竞争中立制度，对竞争性国企取消优惠待遇，建立高质量的信息披露机制。加强知识产权和环境保护。实施更严格的执法制度。探索建立投资者异议审查制度。五是进一步完善与开放型经济相适应的风险防控制度。完善产业风险防控制度，加快健全国家安全审查和反垄断审查协助工作机制。完善金融风险防控制度，加强对大规模短期资本跨境流动的监测和管理。
第二，服务实体经济，加快建立适应人民币国际化和资本项目可兑换的金融开放创新体系。一是积极审慎推进金融开放创新。配合国家有关部门制定“金改40条”实施细则。拓展自由贸易账户功能，启动自由贸易账户本外币一体化业务，鼓励金融机构利用其开展金融创新。扩大金融市场对外开放，加快面向国际的金融交易平台建设，探索建立人民币国际化服务中心。研究制定金融业负面清单。二是加快服务业对外开放。扩大服务业开放领域，在增值电信、金融服务、演出经纪、航空服务、教育培训等领域扩大开放。试点跨境交付和自然人流动方式。抓好已有开放措施落地。
第三，实施创新驱动，依托自贸试验区和科创中心建设再造发展新动能。一是以自贸试验区建设强化价值链升级的制度支撑。构建吸引高端要素集聚的制度体系，促进高端技术、资本、人才要素流入。营造促进总部经济发展的制度环境，吸引跨国公司总部集聚。完善价值链升级的贸易金融制度，大幅削减贸易壁垒，优化进出口流程，发展供应链融资。二是以科创中心建设提升全球价值链高端竞争力。完善科技创新体制机制，构建符合创新规律的评价体系，帮助创新企业建立上市通道。加强国际创新合作，鼓励外资研发中心与本地机构联合攻关，发展跨境研发。完善科技创新融资体系，鼓励商业银行为科技企业提供融资服务。
第四，深化政府改革，着力打造高效透明的现代政府治理体系。一是推进简政放权向纵深发展。进一步放宽市场准入，积极开展市场准入负面清单制度试点。加快推进“证照分离”改革试点，深化商事登记制度改革。二是加强事中事后监管措施系统集成。加强部门协同监管，推进统一市场监管和综合执法模式。强化监管信息化平台建设，完善公共信用信息服务平台功能，加强政府监管信息基础平台建设。完善社会参与监督机制，充分发挥行业协会商会的作用。三是加大政府服务管理创新力度。全面推行“互联网十政务服务”模式，完善“网上政务大厅十单一窗口十集中审批”的管理服务新机制。推广政府与社会资本合作模式。
第五，立足国家战略，加强自贸试验区与重大国家战略的紧密联动。一是加强自贸试验区与“四个中心”建设的联动。以自贸试验区金融改革深化国际金融中心功能创新，进一步推进金融市场开放和金融产品创新，加快人民币国际化和资本项目可兑换。以自贸试验区航运创新深化国际航运中心功能提升，进一步推进航运服务体系开放和创新发展。以自贸试验区贸易创新深化国际贸易中心功能拓展，进一步探索构建支持离岸贸易、服务贸易发展的制度环境。二是加强自贸试验区与“一带一路”、长江经济带建设的联动。强化自贸试验区在“一带一路”战略中的支点地位，发挥金砖银行与亚投行的作用。发挥自贸试验区对长江经济带建设的辐射效应，尤其是提供更加便利的金融服务。
第六，坚持法治先行，进一步强化自贸试验区制度创新的法治保障。建议国家制定《中国自由贸易试验区法》，提高自贸试验区的立法位阶，并建立法律“因地调整”的快速程序，针对自贸试验区制定便捷的暂停相关法律法规实施的程序，为自贸试验区制度创新提供高效的法治保障。在自贸试验区构建多元化争议解决机制，除司法诉讼外还包括仲裁、协商、调解等在内，尤其是仲裁机制，为当事人提供灵活的争议解决渠道。建立国际性法律服务体系，完善国际法律查明机制，并加强境内外法律服务业合作。
(作者为上海市人民政府发展研究中心主任、党组书记，研究员)