智观｜从东京都市圈看区域融合发展

同处东亚的上海都市圈与东京都市圈，存在较多的相似性和可比性，如人口稠密、区位优越、产业集中等。东京都市圈的经验与做法，对全面推进上海都市圈的区域融合发展，对于长三角一体化、对于上海及周边地区完成从高速增长阶段到高质量发展阶段的转型，有着借鉴意义。

圈层需要重新架构

东京都市圈在空间结构上划分为四个层次：一是东京都内城区，包括东京都三个商业中心区和其余所辖20个区，面积约600平方公里，居住人口820万人；二是东京都地区，包括东京都多摩地区和内城区，面积约2100平方公里，居住人口近1200万人；三是东京大都市区，包括东京都和郊区的7个县，面积约11200平方公里，居住人口约2000万人；四是东京都市圈，即包括上述横滨、静冈、名古屋、大阪、神户在内的庞大城市群区域，面积约10万平方公里。

东京都市圈的前三个层次，大致相当于上海的内环线以内，外环线以内和市域范围。现在需要在架构上明确的是第四个层次，即上海都市圈的范围。根据一小时通勤、功能集聚和辐射，以及人文相近等原则，杭州、嘉兴、绍兴、舟山、宁波、湖州、苏州、无锡和南通等城市，均在上海都市圈的范围内。明确第四个层次的架构，是编制上海都市圈规划，并保证其得以实施之首要。

规划需要协调机制东京都市圈在其发展过程中一直十分注重区域规划，将不断扩张的都市圈作为一个整体纳入规划，从而促进都市圈内各地域的协调发展。1950年，日本政府为了东京都的尽快恢复与发展，成立了首都建设委员会。1956年，日本颁布了《首都整备法》，并将首都建设委员会升级为总理府下属的首都圈整备委员会，1958年，东京《第一次首都圈建设规划》出炉。此后不论机构如何改变，都会每十年左右出台一次首都圈建设计划。2004年，日本政府退出全国性的土地规划编制，交由各都市圈制定自己的发展规划，而其则更多地发挥协调与政策引导功能。这样，都市圈内城市可以根据自己的城市特点制定符合自己的发展规划，更高一层政府则以总体上协调的方式，保证都市圈可以充分发挥圈内各城市的比较优势，促进都市圈协调发展。

从上述过程看，中国目前城市群规划还处于起步阶段，中央政府的首轮规划，以及中央层面的统筹协调机制是十分必要的。目前，国务院正在组织编制的粤港澳大湾区城市群规划，就是上海都市圈规划效法的样板。同时，为了保证规划引领，还需要建立类似日本的首都圈整备委员会的机构。以前的类似机构，如上海经济区办公室，是因为没有规划引领这个“尚方宝剑”，而迅速式微、无疾而终。

“落地”需要双轮驱动

在东京都市圈，由于东京具备强大的吸引力，使其他城市面临强大的竞争压力，但是，这些城市并没有被东京的竞争所击垮，而是通过与东京建立协商沟通机制，形成了与东京的错位发展，如琦玉县主要发展机械工业与旅游产业，千叶县主要发展石油化工、钢铁等重化工业，神奈川县主要发展港口和机械、电子等产业。因此，在东京都市圈发展的过程中，核心城市与非核心城市之间形成了既竞争又合作的关系，促进了都市圈向更高层次发展。

东京都市圈的经验表明，城市间的竞争无法通过行政干预得到妥善解决，起主导作用的是市场机制，但可以通过区域之间的协调，改善和优化竞争格局。可见，规划“落地”将在市场主导，并辅之于行政协调的双轮驱动下得以实现。这一方面要求打破各种壁垒，加快统一市场的进程，另一方面，要求建设上述协调机制，使市场机制下的要素流动与资源配置，与都市圈发展规划的协调机制相互交织、共同作用。

交通需要继续先行

城市群内在交互作用的重要依托是交通基础设施。东京都市圈是一种以轨道交通为中心的交通发展模式，每一次都市圈规划也都遵循“优先公共交通”的原则。东京都市圈绝大部分的客运依赖轨道交通，根据东京都都市整备局的数据，东京都市圈每天上班上学的人中，轨道交通的乘客占到86%，在高峰时段，这一比例更是高达91%，居全球首位。城市电气列车、新干线、轻轨、高架电车等各种轨道交通路线，构成了东京与各个据点城市、业务城市的重要纽带，全世界最密集的轨道交通网有效支撑了整个东京都市圈。目前，在东京都市圈内，超过30家公司经营着总长约2000公里的轨道交通线路。

东京都市圈的经验表明，轨道交通是中心城市连接周边一小时通勤城市的最为有效的交通工具。上海目前轨道交通只有11号线连接了昆山的花桥，余均未与周边城市连接。上海都市圈需要突破这一“瓶颈”，加快轨道交通建设，完成网络化的构建，方能满足人民群众和企业发展日益增长的需要。

科创需要持续引领

在东京城市群高速成长时期，乃至直到现在，在全球范围内，创新在高科技研发和相关产业的地位，如新材料、先进制造等领域都不容小觑。但是，在新一代信息技术、人工智能、生物技术和新能源等技术风口，日本与美国之间形成了明显的差距。这就从正反两个方面告诉我们，城市群发展持续的生命力、竞争力就在于创新，特别是科技创新和企业家精神。

上海已经被赋予建设具有全球影响力的科创中心的历史使命，同时考虑到科技创新和产业发展都已受到的空间限制，因此，城市群方式发展的现实意义重大，其具体表现是，通过拓展发展空间，解决中心城市“城市病”和过度拥挤的问题；通过科技创新资源和新兴产业资源在更大范围的集聚和辐射，有助于营造更加优化的产业创新生态，一则产业链、价值链的增值性得以提高，二则创业创新的成功率得以提高；通过整合多个城市的发展规划，有助于突破行政区划和管理体制给发展带来的弊端，使要素流动和配置更加合理，如减少土地低效开发、提升中心城市集聚高端要素的功能；最重要的，是这种城市化发展方式将带来更大的民生福祉。

东京都市圈启示

●明确都市圈涵盖范围

●建立城市群协调发展机构

●市场机制与协调机制并重

●制定城市群轨道交通专项规划

●营造更加优化的产业创新生态

文｜李宪 （上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院特聘研究员)

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