城市创新转型需破解生态隐忧

社会公众的环保诉求和对环境改善的期盼愈加强烈，生产生活方式的绿色转型正逐步成为城市创新发展新常态。自2000年以来，上海滚动实施了五轮环保三年行动计划，在经济社会发展的同时，致力于环境治理与保护，城市环境基础设施日益完善，治污能力和转型调整不断强化。当前，上海正处于创新驱动发展、经济转型升级的关键时期，在推进环境保护和生态文明建设过程中仍面临着严峻挑战。从总体看，上海的污染排放量处于相对高位、生态文明建设仍滞后于经济发展的现状不容忽视。

去年年底，市政协人口资源环境建设委员会聚焦提高本市生态文明建设水平成立课题组，对本市环境污染治理情况进行调查和剖析，结合兄弟省市成功经验，从制度创新、能力整合、社会动员等方面加以研究，历经大半年，形成调研报告，并在以“加大环境保护力度，提高生态文明水平”为议题的市政协常委会议上作了主题发言。会上，常委们还聚焦加强规划统筹、调整产业结构、转变生产生活方式、加强环境执法等内容纷纷建言。委员们认为，当前的经济发展模式并未完全走出依靠资源、依托产能推动的老路，环境治理协同性不强、监管体系不完善、市场调控机制尚未有效发挥作用以及环保科技创新力度不大等是主要症结所在。上海作为改革开放排头兵、先行者，应在推进生态文明建设方面探索出一条新路。

规划先行强化市场作用

上海自然资源匮乏，工业化进程较快，人口高度密集，生态环境十分脆弱。面对这样的现实，在推进生态文明建设进程中，既要有“生态红线”思维，更要有“污染峰值”意识。生态环境恶化，既不是短时形成的，也不是个别因素造成的。委员们在调研中发现，近年来，本市对大气污染治理系统性较强，但在水、土壤等环境问题的治理协同性上明显不足，相关治理主体职责既有重叠也有缺位。马云安常委在代表市政协人资环建委员会课题组发言时指出，要提高环境治理能力，必须牢固树立环境优先价值观，加强规划统筹。结合本市“十三五”规划和“2015—2040城市总体规划”编制，综合考虑经济社会、城乡、土地利用、生态环境保护等关键因素，谋划未来上海城乡发展空间格局、城市功能定位与城乡生态环境，从规划源头解决治理环境污染的难题；把环境治理的重点放在城乡结合部和郊区农村，完善乡村道路系统，疏浚治理河道水体，开展农村生活污水、生活垃圾处理项目建设。同时，完善治理体制，形成市、区、街镇、乡村同步联动，进一步厘清环保部门的职责，强化跨行业、扩领域的协调功能，更好整合污染治理资源。

在前期调研中，委员们与部分企业座谈，了解到本市一些电力能源企业努力破解煤电“高污染、高能耗、高成本”之困，针对传统火力发电带来的污染问题，开展首创性技术革新，科研成果已投入应用，并得到世界同行认可。但一些生产企业追求利润最大化，不关注治污措施改进升级的情况也不在少数，市场对偷排、偷放污染物企业的约束机制尚未形成，现行的排污费对调节污染排放量的作用有限。

委员们认为，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，倒逼企业淘汰落后产能，才能更有效促进生态环境改善。有委员建议，以科创中心建设为契机，跨前一步，率先探索，推出以“土壤修复、河道治理、污水处理”等关键技术攻关目录，集中力量进行科研攻关，推动污染治理方法、材料、工艺创新，因时因地制宜予以推广应用。还有委员建议，扩大排污权有偿使用和交易试点范围，进一步发挥碳排放交易市场对促进节能减排的积极作用。赵国靖常委还建议，持续加大对高载能、重化工产业的调整力度，推广天然气发电和新能源发电等清洁能源的应用，降低碳排放和污染物排放负荷，进一步提高本地负荷调控能力。

针对重点领域强化治理

饮用水安全、PM2.5治理等环境问题已成为人民群众最关注的民生问题。委员们聚焦水资源、土壤、大气等重点环境治理领域开展调研，了解到本市“水、土、气”现状并不容乐观。水资源方面，虽然黄浦江、苏州河等主要骨干河道水质持续得到改善，但中小河道劣V类水质的比例占60%以上；土壤方面，大量工业企业搬迁后遗留下的污染场地以及废弃垃圾堆场亟待整治修复，郊区主要道路两侧土壤污染明显，已不适宜种植庄稼；大气方面，船舶、施工机械等移动源和建筑工地扬尘在大气污染中占40%以上，点多面广，治理难度大。在市政协常委会议上，针对这些重点环境问题，常委们争相谋策献言。

上海不缺水，但缺好水是实情。马驰常委认为，条块分割式的管理使得水务系统的各个部门只管其中一段或一个环节，根本做不到从头管到底，应建立“大环境”意识，打破现有多头分段管理模式，深化协同性治理的理念。黄鸣常委建议，通过设定雨水管理目标和控制城市水资源总量，最大限度地做好雨水利用和减少甚至杜绝无组织的水排放，遵循低影响开发的模式，推进“海绵城市”建设，实现水资源综合利用。俞亮鑫常委则建议，有计划，有步骤地开发城市建筑的屋顶和立体墙面的绿化，以起到储存雨水、净化空气等作用，构建城市立体生态体系。针对本市中小河道遭重度污染的情况，姚莉常委建议，加强对基层治理的监管力度，注重实地巡查、市民举报和对基层政府的治理考核，充分提升监控网络的智能化水平，运用大数据等对沿河、沿江进行科学实时监控，缩小企业恶意造假的空间。

相对于大气污染、水污染而言，土壤污染更趋潜在性和隐蔽性。李芬华常委建议，在全市建立土壤污染监测网络，按风险值进行分类标识，以“谁污染，谁治理；谁投资，谁得益”的原则，构建土壤保护惩戒机制，发挥信贷、税收等杠杆作用，引导和鼓励社会资金投入土壤治理修复工程；加强土地垦复整理的过程控制，禁止用城市的建筑垃圾去填埋鱼塘等，确保新增的每块土地是优质土地。铅蓄电池等含重金属污染物的产品随意丢弃，会对土壤造成危害。陈超常委认为，要对垃圾的结构、流向、处理方式、循环的可能性以及所涉及的技术、财务等问题进行全面分析，源头治理的重点从垃圾的产生者转向垃圾的生产者。刘艳常委建议，依靠物联网技术，对含重金属污染的废弃物从生产销售、配送回收、再生利用的全过程实施监控管理，实现销收衔接。

环境保护人是核心因素

黄勇平常委给环境污染下了个简单易懂的定义，即人类直接或间接向自然排放的超过其自净能力的物质或能量。在他看来，人是环境保护中的核心因素。“污染者是一小部分人，保护者也是一小部分人，更多的人是中间人群”，黄勇平常委认为，现在社会更多关注的是让污染者在监督下逐渐改变，而忽视了普通民众对环境保护并不热衷的现状，让占大多数的中间人群转变为保护者，才是推进环保工作的重任。马强常委也强调，要以对生命和自然的敬畏，作为环保工作的核心思想基础。夏金华常委则从人文哲学的角度阐述观点。他认为，人心的变化，是破坏或改善环境的第一推动力。如果人心向善，除了自己之外还会想到他人的利益与环境的代价，才会尊重自然、敬畏生命。反之，环境的恶化则会越来越严重。他直言不讳地指出，我国环保法律法规完备，却难在落实，关键还是人心在利益上的博弈与纠结。

委员们期盼，今年实施的新《环保法》能够得到严格执行，日常执法监察和专项督察进一步强化，依法落实过程严管和违法后果严惩，切实提升对生态环境违法行为的威慑力。

要树立起全民环保观念，需要有针对性的宣传引导。委员们在调研中了解到，从空间分布看，目前本市环境污染主要集中在郊区及城郊结合部。有委员建议，除了健全农村环境监管体制机制，也可以从增强农民群众乡土意识着手。尹京苑常委认为，宗族文化是中国历史上最悠久的文化，深深植根于农村民众的精神生活中。乡村宗族文化保护得好，会唤起农民群众对故乡、故土的认同和爱惜，在某种程度上缓解了当地政府在环保方面的监管压力。农村生活中宗族脉络的存在也可以鼓励精英返乡，引导和改变农民的生活理念和精神面貌。尹京苑常委建议，在当前农村社区建设中普及健康的宗族文化元素，修复祠堂、修复家谱，结合生态文明建设理念，依据国家有关环保的法律法规制定乡规民约，改善农村的生产生活方式。

来自妇联界别的朱鸣常委则介绍了群团组织在动员践行城市绿色生活方面的有益实践。据悉，市妇联以“家庭节能”、“建设美丽家园”等为主题开展了系列活动，注重发挥家庭及巾帼志愿者队伍的作用，引导家庭成员参与，推广“垃圾分类、源头减量、低碳生活”的理念。

李昕欣常委则建议，环保应从孩子抓起，优先把后代教育成愿意主动承担环境保护责任的人。在中小学课程中多设立各种环境保护相关知识的文化课程，并适度增加实地了解污水处理、生活垃圾处置等环境治理具体内容的现场教学。

社会力量参与亟需破题

“社会力量参与的问题如果没有很好的破题，就会带来社会责任底线不明晰、利益相关方在决策中缺位、社会大众没有形成环保意识和习惯等隐忧，那么环境治理的速度越快、投入越多，反倒有可能使我们陷入更麻烦的社会矛盾之中”，马伊里常委如是说。她建议，要鼓励兼顾社会因素的环境治理实践，通过推动环保公益诉讼、建立环保NGO公益创业孵化基地等具体举措，大力支持社会力量依法参与环境治理。

马伊里常委的建议得到了黄绮常委的呼应。作为律师的她结合自身工作经验，指出了建立环境公益诉讼制度亟需完善的问题。“首先要明确谁来提起诉讼”，黄绮常委指出，在一些发达国家，普通民众可以提起环境公益诉讼，但现阶段这一做法在我国缺乏法律依据。根据我国现有法律，符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，前不久，最高检发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，也开启了检察机关做“公益诉讼人”的试点，但上海并未包括在试点省市中。黄绮常委坦言，全国从事环保公益活动的社会组织约有7000余个，符合相关法律规定可提起环境公益诉讼的占1/10，即使这些社会组织愿意提起诉讼，仍面临着专业能力不足、诉讼成本高昂、证据搜集困难等困境。黄绮常委建议，上海通过一些扶持政策，鼓励符合条件的社会组织提起生态环境公益诉讼，并建立“环境公益诉讼救济专项资金”，设立专门账户，用于支付提起环境公益诉讼所需支出的诉讼费、调查取证、评估鉴定等费用以及对被损坏的环境进行修复的费用以及对侵权案件的受害人进行救助的费用。

发挥第三方主体的监督作用，也是许多委员的共同关注。郑龙常委强调，环境污染排放的监督工作必须是政府监管与社会监督双管齐下。施南昌常委认为，第三方主体可以是公民、法人、社会组织、新闻媒体等，在环境保护中充当起“监督者”的角色，对环境违法行为进行监督或制衡。还有委员建议，通过政府购买服务等方式，鼓励热心环保事业的群众积极参与环境监督和污染治理，大力培育专业的环境污染第三方检测、评估和治理机构，并定期向社会公布水、土、气及企业排污等各项环境监测数据。