社会救助：扎稳民生保障的最后一道防护线

上海市静安区“桥计划”多重需求家庭综合服务项目入选全国十佳社会救助领域创新实践活动案例，图为“桥计划——夏日学社”活动。

今年5月1日，《上海市社会救助条例》正式实施。上海市民政局表示，未来将强化依法救助、做实基本民生保障，进一步让困难群众“不为饥寒所迫、不为灾害所急、不为大病所困、不为住房所难、不为失业所扰，满足他们对美好生活的向往。”

社会救助是政府和社会对难以维持最低生活水平，或出现其他特殊困难的个人和家庭进行救济和援助，以维护这部分社会成员基本生活权益的社会保障制度。它是社会保障体系的重要组成部分，也是民生保障的最后一道防护线。

回顾历史，“扶危济困”的使命始终是民政部门的核心职能，自新中国成立至今，上海在社会救助领域不断探索实践，屡屡通过制度创新扎稳这道“防护线”。上海是国内率先实施城乡居民最低生活保障制度的城市，全国最早的省市级社会救助政府规章也诞生在上海。如今，上海已初步建成具有上海特色的“9+1”社会救助制度体系，也就是以低保、特困人员供养为基础，支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助和临时救助为补充，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助相配套，社会力量充分参与的现代社会救助体系。

社会转型期的救助制度改革

民政工作关系民生、连着民心，其“保基本、兜底线”的基本特色，很大程度上发源于社会救助领域。

计划经济时代，城乡居民社会保障主要依附于就业单位和农村集体经济，民政救济主要针对孤老残幼等特殊人群，覆盖范围相对有限。1952年后，政府制定了救济办法，逐步完善救济制度；1963年开始，政府对因国民经济调整而被精减的退职老弱残职工实行救济；1978年后上海逐步恢复传统的社会救济制度，对传统弱势群体、历史遗留的特定人群进行社会救济。

20世纪90年代，党的十四届三中全会提出构建社会主义市场经济体制的总体目标，上海启动大规模的产业结构调整。激烈的经济变革、社会变迁和市场竞争，催生了大量失业和下岗人员，很多人成了“政府管不着、企业靠不上、家庭顾不上”的“三不管”人员，不少职工家庭陷于困境。

为应对转型期社会矛盾，上海对传统的社会救助制度作了改革，探索与社会主义市场经济体制相适应、与上海国际化大都市城市定位相协调的新型社会救助制度。1993年，上海在全国率先建立城镇居民最低生活保障制度，1994年，上海首创性地建立了农村居民最低生活保障制度。城镇居民和农村居民两条最低生活保障线，在我国的社会救助史上具有划时代意义。1996年全国第一个省市级的社会救助政府规章《上海市社会救助办法》出台。

上海不断根据经济社会发展的客观需求，抓住不同阶段出现的主要矛盾和突出问题，适时确定救助保障重点，分阶段、有步骤地推出救助政策。2014年上海制定贯彻国务院《社会救助暂行办法》的实施意见，明确建立“9+1”社会救助制度体系。

2018年，上海全市城乡居民最低生活保障对象13.97万户、18.91万人，支出低保资金21.27亿元；享受粮油帮困的对象为10.33万人，支出粮油帮困资金0.83亿元；享受因病支出型贫困家庭生活救助对象为4374户次、6534人次，支出资金0.06亿元；城乡特困救助供养人员0.34万人，支出供养资金0.66亿元；实施医疗救助218.56万人次，支出资金4.58亿元；实施临时救助约6万人次，支出临时救助资金0.27亿元；社区市民综合帮扶5.71万人次，支出帮扶资金1.06亿元。全年共计支出各类社会救助资金28.73亿元。

救助标准高了，困难群众少了

上海为中国的社会救助工作提供了诸多“上海经验”，科学设定低保标准、精准核定低保救助对象、创新单项救助政策等在国内具有示范效应的举措，鲜明地展现了上海制度设计的“绣花”精神和科学追求。

以最低生活保障标准为例，上海综合运用市场菜篮子法和恩格尔系数法确定低保标准，并综合经济社会发展水平、居民人均可支配收入增长、物价变动等因素适时调标。1993年至今，上海先后23次调整城镇低保标准，低保标准由当年的每人每月120元提高到了2019年的1160元。“十三五”以来，上海居民人均可支配收入年均增幅为7.1%，低保标准年均增幅则为8.8%——确保最低生活保障标准增幅高于全市居民人均可支配收入增幅，是上海低保调标的底线要求。

过去，民政部门对申请低保的家庭都采取人工核查，方法仅限于入户调查、邻里访问和信函索证等几种，效率低下，精准度不高，容易产生政策漏洞，影响社会救助的公平性。2009年，上海建立居民经济状况核对机制，运用信息比对手段审核居民家庭经济状况。民政部门与人社、住建、公安、工商、税务、证券、银行、保险等部门和单位建立电子比对专线，对低保救助、住房救助等申请政府各项救助的对象开展精准有效的收入和财产核查。以科学求公平的创举收获了良好的社会反响，2012年城乡低保申请家庭经济状况认定标准出台，当年上海即对所有低保申请家庭作了核查，检出并清退不符合认定标准家庭，使上海的低保救助更加精准，更加公平、公正。

自2003年至今，上海的社会救助标准不断调整，困难群众数量逐年下降，两条走向迥异的曲线，是社会救助水平提升的最好证明。这一结果既得益于上海经济社会总体发展良好、各项社会保障比较健全的大环境，也是上海不断强化收入核对和动态管理、建立合理退出机制、强化困难对象就业支持等综合施策的结果。

不断完善专项救助与综合帮扶

在实施城乡低保对象生活救助的基础上，上海还在不断完善专项救助制度和综合帮扶制度，前者主要针对贫困家庭经常性面临的就医、住房、子女教育等突出困难开展救助；后者旨在填补政府保障的政策缝隙，重点帮助那些现有社会保险和社会救助政策覆盖不到的、或虽享受一定社会保障但仍有突出困难的群众解决燃眉之急。

2013年，上海出台因病支出型贫困家庭生活救助政策，去年，又将因病支出型贫困家庭纳入了医疗救助范围，打破了以往凭家庭收入判断是否给予救助的机制，综合考虑家庭收入与家庭“硬支出”，对那些收入稍高于救助标准，但因重大病等高额支出导致家庭实际生活非常困难的对象，给予制度性帮扶。

原先医疗救助政策的救助对象涵盖特殊救济对象、低保对象、低收入对象等几类；救助内容包括住院救助、门急诊救助以及资助参保。对因病支出型贫困家庭的救助主要是生活救助。民政部门调研获悉，因病支出型贫困家庭以及其他收入不高的家庭，希望在获得基本生活保障的同时，也能适度纳入医疗救助范围。于是上海调整完善医疗救助政策，在住院救助一项，大幅提高困难家庭成员的医疗自负费用救助比例，同时，将两类因病致贫的困难家庭也纳入救助范围；在门（急）诊救助一项，则将低收入困难家庭部分成员也纳入救助范围。

社会救助工作有个永恒的难题：只要有救助标准，就会存在紧挨标准但不符合标准的“标准边缘群体”，综合帮扶制度是对这类人群的有效帮扶手段，这项于2007年正式实施的制度，能够综合运用社区的资金、信息、政策和人力等资源，最大限度地动员社会力量参与，针对社区不同困难群体存在的不同困难情况，以不同形式、不同途径开展扶贫帮困工作。

上海按照“政府牵头、部门配合、社会参与、社团运作”的原则开展综合帮扶。2006年起，上海市民政局委托上海市民帮困互助基金会，试行运作管理各区综合帮扶工作，并实施必要的资金资助；2010年上海建立了社区关注、社工介入、网络联接、平台交换的贫困家庭发现机制，开通综合帮扶信息网，运用部门合力、政社合力扩大帮扶的覆盖面。

作者：钱蓓
编辑：汪荔诚
责任编辑：钮怿

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