李湛、张彦 | 长三角一体化如何发挥行政体制的保障作用

长三角一体化发展的体制机制，事关如何坚持和完善中国特色社会主义基本经济制度与推动经济高质量发展，事关长三角一体化发展国家战略如何加快推进，实现发展目标。

“一体化”一直受地方行政壁垒的制约

上世纪八十年代以来，长三角一体化发展一直受到地方行政壁垒的制约。长三角是我国区域一体化起步最早、基础最好、程度最高的地区，经过近四十年的发展，长三角一体化取得了显著的成绩，原已形成决策层、协调层、执行层“三层运作”的合作机制框架，长三角城市经济协调会也不断进行扩容和完善，对区域一体化发展起到了重要的推动作用。然而，在现有行政区划体制下，随着长三角一体化的不断深化和提出高质量一体化发展的新要求，长三角各省市的行政壁垒越来越暴露出相互之间的隔离和竞争多于合作的问题。在长三角内难以作出和实施长三角一体化的统一决策，沟通成本越来越高，资源优化配置与区域共同市场建设碰到瓶颈困难，产业结构同质化竞争甚至愈演愈烈。只有将长三角一体化上升为国家战略，从国家战略的高度才有可能打破地方行政壁垒的藩篱。

原有行政区体制下地方政府从地方利益出发，导致区域合作难以深入。地方利益最大化还是各地政府考量的主要目标，在各地之间难以形成合理的利益分配机制，因而区域合作得不到深入开展。

地方行政壁垒对资源要素跨区域流动、市场主体跨区域经营形成阻碍。尤其是对于投资、技术等高端生产要素，跨区域的流动往往受到特别的竞争和限制。再比如企业的跨区域经营会涉及到行政审批问题，而跨行政区域的审批是不容易的。因此，地方行政壁垒是区域合作难以跨过去的槛，是区域一体化的最大阻力，必须着重加以克服。

以权威行政体制推进区域经济一体化

国家战略需要由国家层级行政体制来体现。中国是一个政府主导型的后发型国家，市场经济发展还不成熟，政府手中掌握着大量的管理和直接运行经济的权力和能力。运用组织和制度资源去推动区域经济一体化，是实现中国区域经济一体化的现实选择。中外国家制定的国家战略，往往都有相应的行政体制来保障。中国的区域协调发展国家战略，都建立了以中央领导小组为顶层组织的相应行政体制。西方国家往往在政府或议会中建立相关组织来实施其国家战略。没有组织保障的国家战略，往往难以得到有效的贯彻和实施。

宏观上推进实施长三角一体化发展国家战略要依靠行政体制，微观机制上要依靠市场化。建立区域一体化合作机制，就是在中央政府的政策引导下，依靠行政体制引导和推动区域内地方政府对区域整体利益达成共识。当然，以行政体制来推动区域经济一体化，并不是强调以政府的力量去替代市场，而是试图通过促进区域内地方政府共同行动，进行以市场化为导向的制度创新，为长三角区域内资源要素的优化配置提供一体化的市场制度平台。

在微观层面上，需要坚持以企业为主体，通过市场化的形式，包括战略联盟、股份制合作以及企业合并等形式，来推进长三角一体化发展国家战略的有效实施。比如，2019年2月19日上海与浙江企业间签约，上港集团与浙江省海港集团分别持有负责洋山港一、二期工程经营和小洋山北侧开发的上海盛东国际集装箱码头有限公司80%和20%的股权，通过企业股份制合作的方式，建立了沪浙两地的市场化利益分配机制，为继续合作推进长三角一体化发展提供了示范。

不要把市场化与一体化形成对立。对于如何实施长三角一体化发展国家战略的问题，强调发挥行政体制的保障作用并没有形成共识。在一些学者和地方中存在着完全依靠市场化的意见，并试图作为一种区域一体化的理想模式来推出。片面强调市场化是长三角一体化的最大动力，认为长三角一体化应当完全由市场或企业主导，完全由市场来推进长三角一体化发展，不认可区域内龙头城市和核心城市的定位与作用。必须指出，这种意见与区域经济一体化发展理论并不相符，也是脱离现实的。实际上仍然受到地方局部利益的影响和制约，客观上容易造成市场化与一体化的对立，影响到长三角一体化发展国家战略行政体制保障作用的发挥。一体化与市场化并不矛盾，广义来说区域经济一体化也是一种市场化的形式，但绝对的或过度的市场化就是自由化或任意化的借辞，就是反对统一的规划、整体的利益和必要的协同，就是反对破除地方行政壁垒。要避免受到片面意见的影响而不重视和不能有效发挥实施长三角一体化发展国家战略的权威行政体制的保障作用。

发挥国家战略行政体制的保障作用

中央推动长三角一体化发展领导小组已经成立。这是长三角一体化发展国家战略行政体制的最高机构。在推动长三角一体化发展领导小组的领导下，对长三角一体化发展进行全局性的指导、组织、推动、协调和管理，领导长三角一体化发展规划编制、长三角区域性政策法规的制定等，推动长三角区域全局性和高质量发展。地方层面的“三层运作”政府合作机制需要作出调整，决策层可以归并到中央层面的领导小组，长三角地方政府合作机制主要保留协调层和执行层两级合作层次。

领导小组办公室建议借鉴中国国际进口博览局的办法将部分办公地放在上海，并与长三角区域合作办公室相联系。在领导小组办公室下，如有必要可以设立长江三角洲区域规划委员会、长江三角洲创新体系建设委员会、长江三角洲组合港管委会、太湖流域环境保护与治理委员会等专业或综合职能的半行政管理机构，负责对总体或重要专业领域的一体化发展的推进。还可在省级发展和改革委员会设立长三角一体化职能处室，与领导小组办公室衔接。

调整和完善长三角区域经济协调会议组织。今后的长三角区域经济协调会议组织，应主要协调如何在各地落实和执行长三角一体化发展领导小组作出的决策与部署，向领导小组提出长三角一体化发展的相关建议，协调制定长三角一体化的相关法规与制度。

成立和完善长三角一体化发展基金及产业协会与行业组织。当前，可以重点推进长三角港口的一体化，促进长三角港口群分工和协作，加快长三角组合港和长三角大湾区建设。在港口领域一体化的重大突破基础上，逐步拓展合作领域，比如长三角海洋经济的一体化发展和上海大都市圈的建设。

（作者为李湛 上海社会科学院应用经济研究所副所长、研究员，张彦 上海社会科学院应用经济研究所助理研究员）

编辑：陈瑜

责任编辑：杨逸淇

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