迈向“开放程度最高的自贸试验区”
徐明棋
核心观点
现在上海自贸区不仅要进行体制机制创新，试验改革开放措施，总结可复制可推广的经验，还要发挥产业和科技创新的带动功能，成为开放程度最高的自由贸易园区。而开放程度最高本身如何衡量和界定并没有标准，需要在实践中探索
李克强总理25日考察上海自贸区行政服务中心时说，自贸区是扩大开放的破冰船、深化改革的挖掘机，要在审批上做减法、责任上做加法，最终检验是市场和企业出现乘数效应。这是总理时隔一年多再次考察上海自贸区。扩区后的上海自贸区正在攻坚克难，为实现“开放程度最高的自贸试验区”这一目标而努力。
自贸区被赋予了更高的目标
如果我们对比一下2013年9月18日国务院颁布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中的目标要求就会发现，现在提出的要求更加高、推进的难度也更大。2013年时的要求是“建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务”。而现在还要“充分发挥金融贸易、先进制造、科技创新等重点功能承载区的辐射带动作用，力争建设成为开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区”。
现在上海自贸区不仅要进行体制机制创新，试验改革开放措施，总结可复制可推广的经验，还要发挥产业和科技创新的带动功能，成为开放程度最高的自由贸易园区。而开放程度最高本身如何衡量和界定并没有标准，需要在实践中探索。正是从更高的要求出发，扩区后的上海自贸区的改革和开放就不可能像初设时那样有一种从无到有的轰动效应。
行政管理体制改革是关键
上海自贸区是一个综合改革开放的试验区，政府行政管理体制改革是最主要的改革内容。简单地从传统自贸区减免关税和取消配额等“自由贸易”的角度看，上海自贸区似乎未能让一些中外企业获得所期望的好处，令它们不满足可以理解。但是政府行政管理体制改革，建立起高效便捷的营商环境给企业带来的长远好处却是不可估量的。
上海自贸区扩区后，政府职能转变的改革比起在28.78平方公里的园区内推进试验要复杂和困难得多，也正因为此，上海市委和市政府将自贸区管理委员会的推进改革的职能与浦东新区政府的改革职能相融合，调整了自贸区管委会的设置，在体制上保障了推进政府职能转变改革措施的落实。
尽管如此，改革难度也是不容忽视的，因为进一步改革的具体措施的落实，不仅涉及浦东新区政府、上海市政府，而且还涉及中央各部委的授权和职能的改变，需要更多的中央部委授权和协调，这些协调过程在外部不了解的人看来会被理解为进展缓慢，其实这是改革进入深水区的一个必然过程。比如，浦东新区将分散在环保市容局、建交委、规土局、发改委等部门的相关执法事项，集中在一起，成立了新的城管执法局，就是这方面的一个探索。
金融改革开放朝既定目标冲刺
上海自贸区的金融改革被认为是上海建设“开放程度最高”自贸试验区的核心内容之一。一行三会出台了51条措施在上海自贸区推进金融改革和开放，比如利率市场化、跨境经营企业人民币资金池的设立、设立民营银行、建立自由贸易账户分账核算体系等正在有序推进，而设立国际化期货市场、开放健康保险市场等也正在积极筹备之中。一些推动人民币国际化、提高人民币自由兑换程度和扩大资本账户开放度的措施也正在酝酿中。
扩区后，以自由贸易账户（FT账户）这一为中国未来资本账户开放奠定雏形的改革措施为例，现在不仅已经拓展至120平方公里内的企业，开户的数额增加至2.9万多户，而且外汇账户也已经在FT账户下分设，个人也可以开设自贸账户；31家中外银行成为自由贸易账户分账核算单元，另外还有3家财务公司、黄金交易所和上海清算所也设立了FT分账核算单元。为了进一步在风险可控的基础上扩大金融开放程度，拓展自由贸易账户使用功能的RQFII2以及QDII2方案也正在酝酿并等待合适的时机推出。有限牌照外资银行准入也在规划之中。总之，在风险可控基础上进一步扩大金融开放，提高人民币的国际化水平的改革不会停顿，上海2020年基本建成国际金融中心的目标一定会实现。
服务业新领域开放将实现突破
上海自贸区规划了金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务六大领域服务业开放的先行先试。自贸区运行两年来在服务业的开放上也取得了很多进展，如商贸服务领域内的外资游戏机和游艺机生产销售企业已经进入并开展业务，电信通讯服务也已经有外资企业进入提供呼叫服务，社会服务中的外资医疗机构也已经有外资医院投资注册。不过服务业的开放牵一发动全身，涉及很多政府部门颁布的原有管理条例，在自贸区先行先试进一步开放措施，需要出台相关的实施细则以便对原有的管理条例进行改革的试验。这个过程需要不同的部门进行协调和规划，同时也需要制定开放后控制风险的事中事后管理措施。
中国自由贸易试验区建设是为了应对国内外环境变化而推进改革开放的国家大战略，在这个过程中，上海自贸区又走在开放的最前沿。未来上海自贸区将通过进一步推动服务业的开放为长江经济带发展和“一带一路”建设作更多的贡献。因此，服务业开放要有更多的突破是必然的，也是上海本身经济转型和发展的必由之路。
(作者为上海社会科学院研究员、上海自贸区研究协调中心秘书长)