由负面清单向更高层次开放迈进

王中美

核心观点

全面采用负面清单是中国进一步融入全球化的新起点，也反映了中国向更高层次开放迈进的决心。中国这么巨大的经济体全面采纳负面清单，必然要迎接转型带来的更大挑战。这种管理制度的改变虽然符合我国形势发展需要，但无疑也会对现行外资管理体制产生巨大冲击。外资主管部门将进一步转换职能，增加服务、监督义务和责任。这将是未来转型的工作重心

9月3日，十二届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了修改“外资三法”和台湾同胞投资保护法。该决定特别指出：对不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，将相关审批事项改为备案管理；国家规定的准入特别管理措施由国务院发布或者批准发布。这意味着，上海自由贸易试验区率先试行，之后限定在各自贸试验区范围内适用的外资负面清单准入制度，将很快在全国推广。

备案制是外资管理体制重大转型

外资法的修订，将一定程度地基于自贸试验区的实践，同时，又可能对自贸试验区进一步的改革和试验提出要求。

在自贸试验区现有的制度试验清单里，率先测试并取得巨大成功的是负面清单管理体制，这一管理改革已经证明更大的开放和更宽松的管理都是切实可行的。此次人大常委会的决定要求将负面清单管理体制纳入新的外资法中，因此除非涉及准入管理特别措施清单　(即负面清单)　所涵范围，新成立的外商投资企业将不再需要就设立、重大变更及终止申请行政审批，全面转为备案制。

以负面清单为标志的“外资三法”的修订是为了更好的适应国际通行规则发展要求的外商投资法律体系，可以为在华投资的外国企业创造更稳定、透明和可预期的法律环境。它从根本上颠覆了　目前已经实施37年的外资管理模式，对于构建开放型经济新体制、统一内外资法律法规、完善涉外法律法规体系都有重要意义。

从审批制到备案制的重大转型，意味着中国外商管理体制的基础将发生根本性的改革，即从事前严控转向事中事后的市场化监管，将意味着政府放权和更开放灵活的市场机制。值得期待的是，全国版的负面清单是否可能实质性地打开一些行业，特别是服务行业的大门，是否能通过引入更高效的竞争，打破垄断并推进国有企业改革。同时，也必须厘清负面清单改革的目的，备案与自动许可之间是不冲突的，政府必须真正放权，而且应当尽量减轻企业信息报告的负担。

负面清单关键是提供一种确定性

负面清单与准入国民待遇是相联系的两个概念，论述角度不同。负面清单实际上指的是一种许诺开放的方式；而准入国民待遇则指的是对国内和国外的投资者在进入某行业时给予同等待遇。举例来说，对于负面清单中列明的限制和禁止外资投资的行业和业务，是不给予外资以准入国民待遇的；对于未列入负面清单的行业和业务，则内外资一视同仁，即便同样都要经过特殊审批程序(如医疗、金融等特许经营行业)。

必须提到2015年10月国务院印发的　《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。该《意见》要求至2017年12月31日，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。该《意见》提到的负面清单准入和外资法修订将纳入的负面清单准入既不同又密切联系：如果说外资负面清单制度撤除的是外资进入中国的第一道门槛，那么市场准入负面清单则撤除的是外资与内资同样面临的第二道门槛(某些行业的特殊审批制)。

负面清单管理模式的根本要求是透明度和可预见性，即投资者能够判断其项目不会因为不确定的审批流程而被否定。负面清单关键在于从实体条件和程序两方面，提供一种确定性。开放度实际上是负面清单的产物，但并不是它的关键意图。通过负面清单，减少政府在事前管理上的任意性，降低企业的投资风险，是创建高水平营商环境的必需。

中国进一步融入全球化的新起点

在此轮WTO多哈回合谈判中，仍然沿用正面清单模式的多边进程遭受前所未有的挫折，服务贸易开放完全没有进展。而另一方面，更多的国家转向双边或区域性贸易投资协定。在全球所关注的“新一代投资规则”中，负面清单成为基础，即准入条件必须是透明的、自动的和非歧视的。

中国2013年起在上海自贸试验区试行的负面清单制度是一种单边的主动试验，动因之一也是为了应对外部压力。不仅中国是与美国的双边投资协定谈判不可回避负面清单问题，正在积极推进的RCEP谈判的主要伙伴如韩国、日本、澳大利亚等以及东盟的大多数国家都采用了负面清单准入制度。“一带一路”倡议所涉的沿线国家也有许多主动或被动地采取了负面清单。

因此，全面采用负面清单是中国进一步融入全球化的新起点，也反映了中国向更高层次开放迈进的决心。包括亚洲、拉美、中东等地的许多发展中国家都经历了外资准入管理的“正面清单”到“负面清单”模式的转型。与这些国家不同，中国这么巨大的经济体全面采纳负面清单，必然要迎接转型带来的更大挑战。这种管理制度的改变虽然符合我国形势发展需要，但无疑也会对现行外资管理体制产生巨大冲击。外资主管部门将进一步转换职能，增加服务、监督义务和责任。这将是未来转型的工作重心。

(作者为上海社科院世界经济研究所研究员)