让法治成为制度竞争力核心标志：突出制度供给，以更大决心力度推进改革

▲上海地方立法努力增强制度供给的及时性。《上海市烟花爆竹安全管理条例》实施后，为城市安全、环境保护提供了保障，图为去年除夕夜，市中心一片安静，不闻烟花爆竹声。本报记者赵立荣摄

【导读】从制度供给的角度讲，首先要解决有法可依的问题，科学立法尤为重要。这就需要把经过实践证明的一些行之有效的做法，及时上升到法律法规层面固定下来；对存在空白、需要法规制度支撑的，要及时研究制定；对一些新领域、新问题，一时看不清楚的，要划出底线，给出一个相对明确的预期。要针对经济社会生活中出现的新情况新需求，增强制度供给的及时性。现在形势发展变化很快，新情况新问题层出不穷，而与之相应的法律法规的出台往往要有一定的周期。这就需要通过制定相关的管理制度、办法，或是出台针对性强的政策，来补上制度供给的短板，增强制度供给的及时性。

当雾霾成为公共健康和公共环境的大敌，地方立法能否及时回应市民关切？市人大常委会表决通过《上海市烟花爆竹安全管理条例》，不但扩大烟花爆竹的禁放区域，更要扩大禁售区域，为“千年习俗”的改变给予了坚定的制度支撑——过去五年，针对新情况新需求，上海地方立法努力增强着制度供给的及时性。

而《政府工作报告》指出，今后五年，是上海基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市的决胜期、加快建设具有全球影响力的科技创新中心的关键期、全面建设卓越的全球城市的起步期。站在新起点上，怎样的立法才能适应层出不穷的新情况新问题，才能让法治成为上海制度竞争力的核心标志？　据悉，市人大常委会已完成上海“十三五”及更长时期重点领域立法需求调研，从政府的视角、专家的视角、社会的视角三个层面提出了长远的立法需求，回应着各方对制度供给的需求。

不搞“大而全”，关键在精准

要在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，需要严格执法、公正司法、全民守法，但从制度供给的角度讲，首先要解决有法可依的问题，科学立法尤为重要。上海“十三五”及更长时期重点领域立法需求的调研，研究了过去五年的代表议案和委员提案，收集了上海市法学会、上海市立法研究所的课题成果，汇集了上海社会科学院、上海市社会科学界联合会专家的智慧，在各方面提出287项立法需求基础上，通过赋于分值的方式，确定了各方面意见比较集中、上海发展需求比较紧迫的立法项目。

早在1979年，市人大及其常委会就被依法授予地方立法权。截至去年9月，市人大及其常委会在38年中共制定地方性法规251件，其中现行有效法规176件；作出法规解释和法律性问题的决定28件，现行有效13件，基本填补了地方立法的空白。然而，随着上海改革发展步伐加快，立法需求有增无减，立法数量呈现“井喷”态势。以编制2018年立法计划为例，各部门申报的正式立法项目已达97项。同时，地方性法规的生命周期逐渐缩短，法规修改频率越来越快。

如何用足、用好有限的立法资源，降低立法成本？

课题组总结：立法，不只是制定新法，而是“立改废”并重，当立则立，当修则修，当废则废。立法要善于调整优化存量，控制增量，能修改的则修改；新制定法规，能采用“一事一法”“一问题一条例”的立法体例，就尽可能不搞“大而全”——小修小补，功效未必小，关键在“精准”。

对改革进程进行主动谋划和前瞻规范

在上海自贸试验区运行不到一年时，市人大常委会就推出一部内容全面、系统的自贸试验区条例，这部堪称上海地方立法史上最具影响的“第一法”，成为自贸试验区可复制可推广经验的重要组成部分。

作为市十四届人大常委会委员，华东政法大学校长叶青参与了2014年《中国(上海)自由贸易试验区条例(草案)》的审议，令他印象最深的是，审议过程中增加了不少指导性、引领性条款，更加注重为自贸区进一步实行制度创新预留了空间。

“未来的地方立法，不是对改革实践的被动回应，而是对改革进程进行主动谋划和前瞻规范，要积极发挥立法对改革的引领和推动作用。”叶青表示，对实践证明已经比较成熟的改革举措，要尽快上升到法律法规层面固定下来；对已经不适应新的发展要求的法律规章，应当抓紧修改法规使其适应改革需要；对于实践条件还不成熟的改革举措，要及时作出授权；对改革方向已经确定，但具体怎么改、制度怎么设计，一时看不清的，立法要为改革预留空间。

目前，中央事权是国家立法领域，地方无权涉及，这是地方立法的一条基本底线。上海自贸试验区立法中探索的“全国人大先授权、地方先行先试、全国人大再改法”的方式，已经成为一条很管用的法治支持改革的路径。叶青表示，即使在中央事权领域，只要选准好切入点，依然能找到地方立法的空间。

“未来地方立法需要解放思想、探索空间，加大先行先试力度，为国家立法提供有益经验。”上海要当好新时代排头兵和先行者，会继续遇到由改革试点产生的立法需求，叶青希望通过法律暂时调整实施来留出空间，“为支持浦东新区当好排头兵中的排头兵、先行者中的先行者，需要研究争取全国人大常委会支持，授权浦东新区制定法规规章的可能性，更好保障自贸试验区和科创中心建设。”

区域协同发展的制度供给需求

地方立法如何应对长三角一体化发展的制度供给需求，也是课题组重点关注的议题。随着“一带一路”倡议、京津冀协同发展和长江经济带发展战略的实施，在促进道路联通、医保联通、环境协同治理、信用建设等领域，区域协作立法需求日渐突出。北京、天津、河北一省二市人大建立了京津冀协同发展的立法协调机制，每年就立法计划开展协商，就部分项目开展协同立法。

上海地方立法，面对区域协调发展战略的新内涵、新要求、新任务，也亟需积极谋划长三角区域协同发展的制度供给路径。上海、浙江、江苏、安徽三省一市人大已经在2014年通过制定各自的《大气污染防治条例》进行了协作的首次实践，如今这一合作已转入水污染防治领域，四地法制部门的长效合作机制已经建立。

这一创新立法机制，找准建设长三角城市群、深化区域合作机制的制度需求，探索着破除限制资本、技术、人才等生产要素自由流动的各种体制机制障碍，在更大范围、更广领域、更高层次推进着长三角区域立法协作，力求以立法引领、推动、保障长三角继续在创新引领、转型升级、绿色发展、改革开放中走在全国前列——这样的制度供给力值得期待。（记者 祝越）

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