上海司法改革下好“先手棋”

制图：冯晓瑜

■本报记者 刘栋

编者按

对于上海各级领导干部和广大市民而言，“可复制、可推广”已然是一个耳熟能详的“专有名词”。围绕“四个全面”战略布局，上海按照中央要求率先启动了一系列改革试点，从自贸区建设到建设具有全球影响力的科创中心，从司法改革、群团改革到推进城乡一体化发展、创新社会治理，人才、科技、金融、教育等领域的改革正在陆续结出果实，为这座城市面向“十三五”、面向未来的发展不断注入新动力。

肩负改革开放排头兵、创新发展先行者的崇高使命，上海大胆试、大胆闯、务实干。先行先试，攻坚突破，磨练着上海干部群众的担当精神，鼓舞着上海干部群众的创新勇气。今天起，本报推出《改革进行时》专栏，为读者回顾一年来上海各项重要改革创新举措的探索与实践。

12月8日，一起拒不支付劳动报酬案件在闵行区人民法院公开开庭审理。出庭支持公诉的检察官是闵行区人民检察院检察长潘祖全，审判长则由闵行区人民法院院长黄祥青担任。

今年1月至11月，以黄祥青为代表的39名院长、庭长作为资深法官共审结案件4629件，占闵行区全院总结案量的10.21%；今年以来，闵行区检察院正副检察长、检委会委员直接承办的案件，也达到288件。这是上海启动司法体制改革试点以来，让法院院长、检察院检察长直接办案、回归“业务专家”本位的深度探索。

推行员额制管理，让85%的司法人力资源直接投入办案；以司法责任制为核心，推进审判权和检察权运行机制改革；强化制度设计，探索建立确保公正司法的司法权运行机制……从今年4月23日起，上海在此前八家单位试点的基础上，在全市三级法院、检察院全面推开司法体制改革试点。半年多来，上海各级法院、检察院已完成首批人员分类定岗，其中首批入额法官、检察官总数分别为2296人、1565人，分别占总编制数的25.5%和27.9%，均未用足33%的员额，为法官、检察官队伍未来发展留足了空间。

司法体制改革，是在“四个全面”战略布局之下的关键“落子”。回顾上海司法体制改革一年多来的“破冰之旅”，步稳蹄疾，形成了一批可复制可推广的经验。

员额制管理，让司法官回归职业本源

长期以来，我国对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式。实行人员分类管理，建立员额制，既是此轮上海司法体制改革的亮点，也是最难啃的硬骨头之一。

“员额制的核心在于让法官、检察官真正回归其职业本源，让法官更像法官，让检察官更像检察官。”上海市委政法委相关负责人介绍。改革之前，上海各单位法官、检察官比例普遍超出33%的员额。其中，在职法官占在编干部总数约56%，在职检察官占在编干部总数约71%。要完成员额目标，落实人员分类定岗，涉及每一名同志的切身利益。为此，全市上上下下做了大量细致的调研和思想政治工作。

上海法院系统通过深入调研、反复测算，形成了28份人员情况分析表，掌握了真实可靠的第一手资料。上海检察机关坚持从严从紧、留有余地，在对检察官队伍全面分析的基础上设定目标：五年过渡期内，将现有的80%检察员和60%助检员择优遴选入额；规划到2019年底，全市入额检察官控制到1700人，占队伍编制总数的30%左右；届时，入额检察官的平均年龄45岁，平均司法工作年限19年，全部具有大学以上学历，其中硕士以上学历的比例由目前的28.1%上升至42%。

在实行员额制过程中，各级法院、检察院都明确了入额法官、检察官必须配置在办案部门。目前，上海法院配置到司法一线的法官人数比改革前增加1.4%，主要办案部门的法官实有人数比改革前增加7.6%，上海检察机关主要办案部门检察官比例比改革前增加11.6%。与此同时，法官与审判辅助人员的比例从改革前的1∶0.75变为改革后的1∶1.5，检察官与检察辅助人员的比例从改革前的1∶0.4变为改革后的1∶1.45。长期以来存在的人员混岗、司法资源配置不合理、司法人员职务晋升不畅等问题正在得到解决。

放权更要制约，落实司法责任制

“让审理者裁判，由裁判者负责”，落实司法责任制是此轮司法体制改革试点的“牛鼻子”。改革之前，上海各级法院、检察院也存在“审者不判、判者不审”的问题，有层层把关的制度，但没有层层把关的责任，责任追究难，办案效率低。完善司法责任制，就是要体现司法亲历性，实现权责统一，提升法官检察官办案的责任心、积极性。在改革试点中，上海抓住放权与监督两个关键，探索了一些有效举措。

以上海检察机关为例，通过实施“权力清单”和“岗位说明书”制度，落实检察官在司法办案中的主体地位，并探索实行独任检察官和检察官办案组两种具有检察特点的办案组织，明确界定司法办案责任。在监督制约上，充分发挥检察长、检委会的监督作用，完善办案组织内部监督制约机制，加强案件办理的流程管控，建立案件质量评查制度等，确保检察官“有权不得任性”。改革之后，由检察长或检委会行使的职权从改革前的50余项减少到17项，减少了三分之二；四家先行试点检察院由检察官独立作出决定的案件由原来的68%上升到82%。

上海法院在推进审判权力运行机制改革中，通过建立完善独任法官、合议庭办案机制，落实“让审理者裁判”；以权责统一为原则，建立完善了独任法官、合议庭办案责任制，落实“由裁判者负责”；以审判管理权、审判监督权为保障，健全完善了审判权监督制约机制等等。通过改革，长期以来存在的审判分离、权责不明、层层审批、请示汇报等行政化问题正在得到解决，法官的审判主体地位进一步凸显，权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的审判权力运行机制基本建立。改革后，全市法院直接由独任法官、合议庭裁判的案件比例均达到99.9%，依法提交审委会讨论案件仅占0.1%。

感受职业尊荣，也要严格管理

入职门槛高了，办案责任也更明确。上海司法改革试点方案中提出的各项举措，旨在促进司法队伍的专业化、职业化建设。为体现权责利相统一的原则，上海还提出要建立健全法官、检察官的职业保障制度，让法官、检察官感受这份职业带来的尊荣感。结合审判工作和检察工作特点，上海实施了法官、检察官有条件延迟领取养老金的制度。上海还积极落实中央关于司法职业保障的决策部署，稳步推进法官、检察官薪酬制度改革，对进入员额内的法官、检察官收入水平，暂按高于普通公务员43%的比例安排，并向一线办案法官、检察官倾斜。

司法官优质高效办理案件，离不开司法辅助人员、司法行政人员的紧密协作。为此，上海正积极研究，对司法辅助人员和司法行政人员收入水平，分别按高于普通公务员20%和10%的比例安排。在法官、检察官的等级晋升上，上海提出将采用按期晋升和择优选升相结合的方式，不受行政职级限制。同时，法官、检察官的薪酬标准也将与其等级挂钩。

上海还对法官、检察官严格职业操守、维护司法公正作出了更加严格的要求。今年4月，上海出台了《上海法官、检察官从严管理六条规定》，对司法人员职业内外行为进行规范。比如，严禁违反任职回避规定，法官、检察官配偶在本市从事律师、司法审计、司法拍卖职业的，各级法院、检察院领导班子成员配偶、子女在本市从事前述职业的，应当实行一方退出。据统计，上海检察机关具有一方退出情形的人员为63名，其中有49人选择本人一方退出，占总数的77.8%；有14人选择配偶等另一方退出，占22.2%。上海法院配偶或子女是律师的103名法官也已全部实行一方退出。