破用地瓶颈谋内涵发展

核心观点

当前，上海的建设用地资源正在接近极限。在地域面积不增加、建设用地资源受到紧约束状态下，走内涵发展的道路是上海唯一选择，即着眼已有建设用地存量，通过结构调整和功能转换，开掘资源潜力，实现土地的集约节约利用

上海是个特大型城市，常住人口已达2425万。同时上海又是个地域狭小的城市，面积仅6340平方公里。在全国4个直辖市中，市域面积北京约为上海的2.6倍，天津约为上海的1.8倍，重庆约为上海的13倍。而经济总量仅从上世纪90年代初浦东开发开放起算，上海就增长了近30倍。由于土地资源紧缺，上海的建筑密度越来越高，道路交通越来越堵，“城市病”不断显现，城市承受能力受到严峻挑战，土地资源已成为上海发展过程中必须突破的瓶颈问题。当前在制订“十三五”规划过程中，对此应当认真研究和应对。

土地资源紧缺问题的若干分析

一是土地资源开发强度过高。上海在发展过程中，长期以来对土地的依存度很高。从上世纪90年代以来，建设用地几乎每年以数十平方公里的速度在增长。2014年末，上海的建设用地规模已超过3100平方公里，其开发强度已达到全市陆域面积的46%左右。而发达国家或地区的中心城市，其土地资源开发强度一般在25%以内。法国大巴黎地区的开发强度为21%，英国大伦敦地区的开发强度为23.7%。我国香港人口700多万，土地面积仅1100平方公里，人口密度不低，但土地开发强度仅为24%。上述数据意味着上海土地开发强度已是发达国家或地区代表性城市的2倍，土地资源已被高度透支，上海未来发展中土地资源正在接近极限。

二是建设用地配置结构不合理。上海的建设用地结构中，工业仓储比重过高，占全市建设用地总面积的27%，多达850多平方公里。其建设用地占全市比重是纽约、伦敦、香港的3至10倍。相应地，上海在住宅建设用地配置上，长期以来比重较小。上世纪90年代后，建设用地中住宅用地占比逐渐增加，但总量仍偏低。同时森林及公共绿化等生态用地也长期不足。尽管多年来上海生态建设的力度不断加大，今年全市森林覆盖率可达15%，人均公共绿地超过7平方米。但与全国21.6%森林覆盖率的平均水平和人均15平方米公共绿地的要求仍有较大差距。

三是用地规划布局存在“产城脱节”。从1997年到2010年，上海住宅用地近100平方公里，其中围绕中心城区的用地超过三分之二，新城新市镇用地仅30%左右。这种“摊大饼”式的格局使“产城脱节”现象愈演愈烈，道路交通资源及用地矛盾进一步加剧。由于城区人口过度集聚，占全市面积10%的中心城区集聚了1200多万人口，占常住人口总量的52%。加上数百万辆机动车也在这个区域停放或行驶，城市基础设施不堪重负，中心城区的承受能力变得日益脆弱，对城市运行安全造成严重的风险和隐患。

四是土地的市场价值难以实现。长期以来，上海的建设用地市场价值尚未受到充分重视，市场作用在建设用地领域尚未充分显现。目前上海单位建设用地规模绩效不高，其增加值每平方公里约7.5亿元人民币，用地规模绩效与世界同类大都市相比明显偏低，仅为首尔的14%、东京的12%、香港的11%。与深圳等国内发达城市相比也不理想，仅为深圳的65%。郊区建设用地绩效则更低。土地的市场价值被压抑，加大了用地需求的盲目性，刺激了建设用地的无序扩张，给土地资源带来了更大的压力。

突破建设用地瓶颈的若干思考

当前，上海的建设用地资源正在接近极限。在地域面积不增加、建设用地资源受到紧约束状态下，走内涵发展的道路是上海唯一选择，即着眼已有建设用地存量，通过结构调整和功能转换，开掘资源潜力，实现土地的集约节约利用。

一要坚守城市建设用地边界。上海建设用地正在接近3200平方公里，无论从国家的土地调控目标还是自身发展的要求看，上海的建设用地都很难能突破这个边界。这意味着上海未来发展包括“十三五”期间，建设用地的余量已经很小。如按以往的增幅，两三年内土地资源就将消耗殆尽。为此，必须把建设用地边界作为城市发展底线坚决守住。首先，要严格管控土地用途。增量土地只能用于重大基础设施和民生保障项目及事关国家发展战略的产业需求；其次，要盘活存量，在用地结构调整中发挥市场机制作用，开掘土地的价值潜力，实现土地集约节约利用，推动建设用地减量化。再次，要严格建设用地管理，确定阶段性调控目标，并将目标分解到各级政府，把用地的增减作为任期考核的重要依据。

二是坚决实施产业结构调整。上海的工业曾作出过突出贡献，未来工业仍将是上海发展的重要动力和组成部分。但服务业替代工业成为上海的产业主体已是必然趋势，同时高端制造业也将成为上海工业的主要发展方向。产业结构调整必然带来用地结构和布局的优化，同时用地结构的优化也会倒逼产业结构加速调整。据有关部门预测，未来上海工业用地需求约为400平方公里，这意味上海850多平方公里的工业仓储用地将有很大压缩空间，尽管这是个很长的过程，但毫无疑问，上海建设用地将面临重大的功能转换。其中，近四分之一程度不同存在高污染、高耗能、高危险状况，地均产值仅在全市平均水平30%的用地亟待调整，“十三五”期间尤应加快调整的步伐。

三要坚持土地潜能的内涵开掘。一是实施城市更新。在城市基本格局不变、建设用地不增前提下，通过使用功能升级、用地性质转换和公共空间改善等方式实现城市品质和能级的提升。这也是发达国家在城市发展中的普遍做法。二是推动农村建设用地集约化。上海农村集体建设用地有820多平方公里，要通过实施宅基地归并和置换引导农民进城进镇集中居住，释放出更多的建设用地资源。三是拓展城市的地下空间。长期以来，上海的地下空间尚未得到普遍重视和充分利用，现有的3万多个地下建筑目前大量处于分散化、碎片化、被闲置状态。当前，一方面要通过规划指引，将地下空间与地面统筹，实施一体开发；另一方面要加强引导管理，将现有的地下建筑有机联通，实现空间共享。

四要强化用地规划的引导约束。上海土地资源紧缺的现状决定了上海未来建设用地规划必须以紧约束和减量化为基础。当前，要通过用地规划的引导，促进形成“主城区-郊区新城-新市镇”3个层次的发展空间。其中主城区应以城市更新为主，通过结构调整和功能转换完善用地布局，释放用地能量。要通过建设环形绿带等措施锚固主城区的边界，杜绝“摊大饼”式的发展。郊区新城应形成相应的产业布局和人口规模，加强城区功能建设，促进产城融合，同时开掘用地资源的潜能，实现建设用地的集约、节约化。新市镇则通过合理规划和功能建设集聚相适应的产业和人口，吸引农民集中居住和就业。要牢牢守住耕地红线，腾出更多的农村建设用地发展经济和改善环境。要加强对规划实施情况的监督和日常管控，严肃查处用地违法违规行为，并追究相关人员的责任，同时强化对各级管理部门的考核，切实树立和维护规划的权威性。

文/陈兆丰（作者为上海市人大城建环保委副主任委员）