关于《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议（讨论稿）》的说明
杨雄
《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议（讨论稿）》（以下简称《建议》），是在市委常委会直接领导下研究制定的。现在，我受市委常委会委托，向全会作关于《建议》起草情况的说明。
一、关于《建议》起草过程、总体考虑和基本框架
“十三五”时期是我国全面建成小康社会决胜阶段，是上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市决定性时期。制定和实施好上海“十三五”规划建议，事关上海实现2020年战略目标，事关上海长远发展、可持续发展。
1.起草过程。市委对“十三五”规划编制工作高度重视，韩正同志多次主持召开会议，对起草市委“十三五”规划建议作出部署，提出一系列明确要求。去年下半年以来，本市成立了“十三五”规划编制领导小组，深入开展调研，广泛听取意见，在充分讨论的基础上，梳理形成了“十三五”规划基本思路，今年7月提请市委审议。同时，韩正同志亲自组织推动一批事关上海中长期发展的重大问题调研，重点聚焦人口、交通、城市规划和建设管理、养老和分配保障、创新驱动发展、文化建设等短板瓶颈问题，摸清实情，深入研讨，明确思路举措。
根据市委、市人大、市政府、市政协等各方面调研成果和意见建议，按照市委要求，《建议》起草组集中开展起草工作。起草期间，市委常委会、市委专题会多次审议，研究确定“十三五”发展指导思想、基本要求、目标任务和重大举措。《建议》初稿形成后，9月底，征求了市委、市人大、市政府、市政协和市有关部门、区县主要领导同志的意见。11月中旬，在学习领会中央“十三五”规划建议精神和部署要求的基础上，根据征求意见反馈情况，修改形成《建议》征求意见稿，并广泛征求市委委员、候补委员和各区县、各部门党委（党组）的意见，认真听取市人大、市政协及民主党派、工商联、无党派人士和社会各界的意见。起草组本着能吸收尽量吸收的原则，认真研究、充分吸收反馈意见，再次修改形成提请这次全会审议的《建议》。
2.总体考虑。《建议》通过后，市政府还要根据《建议》编制“十三五”规划纲要（草案），提请市人大审议批准后颁布实施。因此，《建议》重点是明确发展目标、思路、重点任务和重大举措，突出把方向、谋全局、管大事，全面贯彻中央“十三五”规划建议精神，深入落实中央对上海工作的要求，明确提出市委对上海未来发展的战略思考和总体部署。
《建议》始终贯穿一个总要求，即突出以改革创新为引领发展的主动力，努力当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者。这是以习近平同志为总书记的党中央对上海提出的要求和定位，我们必须始终把这个要求作为工作主线和总纲，不断抓突破，深入抓落实。当好改革开放排头兵，就是以经济体制改革为引领，以上海自贸试验区建设为突破口，坚持先行先试，聚焦制度创新，在深化改革开放方面走在全国前列。当好创新发展先行者，就是努力在推进科技创新、实施创新驱动发展战略方面走在全国前头、走到世界前列，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，率先走出创新发展新路。
《建议》全面贯彻五大发展理念，即以中央明确提出的创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念引领“十三五”发展。五大发展理念是重大理论创新，是“十三五”时期发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，是战略性、纲领性、引领性的指导方针。全面贯彻新的发展理念，要紧密联系上海实际，把握精神实质，抓牢关键环节。推进创新发展，就是要聚焦创新驱动，坚定改革攻坚，实现经济持续健康发展。推进协调发展，就是要精准施策，齐心协力补好短板，实现整个城市高水平均衡发展和整体资源要素高效利用。推进绿色发展，就是要大力改善生态环境，推动经济社会发展与生态环境改善相互协调、相互促进。推进开放发展，就是要对标高标准国际投资贸易规则，充分利用国际国内两个市场、两种资源。推进共享发展，就是要动员组织全市人民共谋改革、共促发展、共建城市，让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。《建议》紧紧围绕一个奋斗目标，即到2020年基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架。这个奋斗目标，既与2001年国家批复的上海城市总体规划相衔接，又与上海科技创新中心建设的阶段目标相衔接。“四个中心”和科技创新中心建设目标，体现城市未来发展战略取向和功能定位，更加强调增强全球资源配置能力和提升城市辐射带动作用。社会主义现代化国际大都市建设目标，体现要在更高水平上全面建成小康社会，更加重视人民群众实际感受，努力使城市让人民生活更美好。
《建议》重点聚焦“五个突出”。一是突出提高发展质量和效益，重点强调创新驱动发展要整体提速，坚定不移转方式、调结构，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。二是突出用改革的办法破解发展难题，重点强调核心制度和基础制度创新，特别是加快转变政府职能，建设有效市场、有为政府，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。三是突出以开放促改革、促发展，重点强调用好用足扩大开放的优势和潜能，深度融入经济全球化，整体提升配置全球市场资源和要素的能力。四是突出资源环境保护从紧从严，重点强调补短板、守底线、防风险，坚决守好常住人口规模、建设用地总量、生态环境、城市安全四条底线。五是突出发展为民、改善民生，重点强调更加聚焦群众关心的就业、教育、医疗、社保、养老等领域，更多体现上海民生特点，让群众有更多获得感和更高满意度。
3.基本框架。在结构上，《建议》主要分三大板块、八个部分。第一、第二部分构成第一板块，属于总论。第一部分“‘十三五’时期发展形势和指导思想”，总结“十二五”时期上海发展取得的重大成就，分析“十三五”时期上海发展面临的机遇和挑战，提出制定“十三五”规划的指导思想和基本要求。第二部分“‘十三五’时期经济社会发展的奋斗目标”，提出到2020年的主要目标要求，并结合上海实际，明确贯彻落实五大发展理念的基本路径。
第三至第七部分构成第二板块，属于分论。主要是根据“十三五”奋斗目标，围绕五大发展理念，对“十三五”工作进行部署。第三部分“推进创新发展，激发城市发展新动力”，重点部署全面提升“四个中心”整体水平、加快科技创新中心建设、着力推进制度创新三大战略任务。第四部分“推进协调发展，整体优化城市发展格局”，明确指出推动区域协调发展、推进城乡协调发展、协同提升城市建设和管理水平、增强城市文化软实力的重要举措。第五部分“推进绿色发展，改善城市生态环境”，突出强调调整淘汰低效落后产能、推进绿色低碳循环发展、建设和整治生态环境、完善体制机制法治保障的基本要求。第六部分“推进开放发展，建成开放型经济新体制”，概要提出建设开放度最高的自贸试验区、整体提升开放型经济发展水平、积极参与和主动服务长三角地区发展、长江经济带和“一带一路”建设及全力做好对口支援和合作交流工作的主要思路。第七部分“推进共享发展，更好地保障和改善民生”，从率先实现教育现代化、努力实现更加充分更高质量的就业、建立合理有序的收入分配体系、建立更加公平更可持续的社会保障制度、提升市民健康水平、提供更加普惠便利的养老服务等方面提出任务举措。
第八部分和结束语构成第三板块。第八部分“加强和改善党的领导，为实现‘十三五’规划提供坚强保证”，从提高党总揽全局协调各方的能力、用好用活人才这个第一资源、强化法治保障、加强和创新社会治理及调动全社会力量、共建更好的城市五个方面集中阐述。结束语号召全体党员和全市人民，开拓进取，奋发有为，为完成“十三五”各项目标任务而努力奋斗。
二、需要重点说明的几个问题
《建议》全面贯彻中央要求，结合上海实际，提出了一系列新的发展要求和重大举措。考虑到十届市委历次全会对科技创新中心、上海自贸试验区建设和一些重大改革发展任务都进行了深入研究、专门部署，这里仅就“十三五”时期经济增速、资源环境、“四个中心”、民生指标等四个问题，再作简要说明。
1.关于经济增速。中央“十三五”规划建议提出了确保到2020年实现国内生产总值比2010年翻一番的目标。经过测算，从国家看，实现翻番目标，未来五年经济年均增长底线是6.5%以上。从上海看，要实现翻番目标，未来五年年均增速需达到6.9%左右。要保持这样的增速，难度不小。主要是未来一个时期全球经济贸易增长持续乏力，外需不足，上海经济对外依存度较高，受到影响更大。上海基本形成了服务经济为主的产业结构，投资增长放缓。同时，环境资源约束更加趋紧，结构调整力度加大，低附加值的制造业加快向外转移。综合多方面研究成果，“十三五”期间上海经济年均增速可能在6%-7%之间。目前，初步考虑提出的目标是年均增长6.5%以上。主要有三方面考虑：一要守住底线。上海经济增长必须保持必要又有可能达到的速度，大体上与全国保持同步，同时含金量要更高。“十三五”时期，要用更大力气顶住经济下行压力，相机出台切实有效的稳增长措施。二要留有余地。从实际出发，不片面追求GDP增速和总量，为创新发展、结构调整、经济转型升级营造宽松环境、留出更大空间。三要提质增效。“十三五”发展，既要看速度，也要看增量，更要看质量，关键是居民就业与收入、企业利润与效益、政府财政税收持续增长，城市环境不断改善。我们预计，保持6.5%以上年均增长率，可以使各方面比例关系较为协调，有利于调结构、转方式、提质量、增效益的目标任务顺利实现。
2.关于资源环境。《建议》提出，“十三五”时期，上海面临人口、土地和环境等约束更加趋紧的挑战，这对未来五年发展提出了刚性要求。“十三五”规划必须坚决守住几条底线，绝不允许突破。一是常住人口规模。党的十八届三中全会提出，严格控制特大城市人口规模。根据中央要求，我们提出上海“十三五”时期常住人口规模要控制在2500万以内。这是适宜人们更好居住、生活和工作的客观需要，也是城市可持续发展的内在要求。根据有关预测，按近十多年趋势，如果不加强调控，到2020年本市常住人口规模可能达到2550-2650万人。我们要统一思想、提高认识，尊重规律、标本兼治、综合施策，探索科学有效的人口规模调控办法。二是建设用地总量。上海建设用地总量已到“天花板”，2014年底本市建设用地已达3124平方公里，开发强度为46%，远远超过许多国际大都市。《建议》提出，“十三五”时期逐年减少建设用地增量，规划建设用地总量实现负增长，就是到2020年要守住3185平方公里的红线，比原来的规划目标减少41平方公里。未来五年，新增建设用地只有约60平方公里。下一步，关键要盘活存量，在城市更新、工业区转型升级上做文章，下定决心调整低效建设用地，重点是调整约850平方公里的工业仓储用地。三是能源消费总量。实现绿色发展、减少环境污染、倒逼发展方式转变，控制能源消费总量是关键一招。中央明确提出，“十三五”时期实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，这是一项硬措施。从本市看，2014年能源消费总量为1.14亿吨标准煤，其中煤炭消费约4900万吨，预计“十三五”时期难以到峰值拐点，总量还会上升。“十三五”能源消费总量控制在年均1.25亿吨标准煤，这是一项硬指标。要加大力度削减总量特别是煤炭用量，尽管难度大，也要坚决压。还要改进技术，提高煤炭清洁高效利用水平。
3.关于“四个中心”。《建议》提出，到2020年基本建成“四个中心”，这就需要对国际经济、金融、贸易和航运中心进行全面阐述、全面部署。过去，我们更多讲金融、贸易、航运三个中心建设，对经济中心建设的专门论述比较少。《建议》阐述了国际经济中心的内涵和目标任务，重点回答了三个问题。第一，经济中心的本质特征。从国际比较看，纽约、伦敦、东京等国际经济中心都具有较大经济体量，高能级、高层次的产业结构，较强的全球影响力、辐射力和资源配置能力。《建议》强调提出，国际经济中心的基本特征，就是“综合经济实力雄厚、产业能级高、集聚辐射能力强”。第二，经济中心的主要支撑。核心是要加快建立以现代服务业为主、战略性新兴产业引领、先进制造业支撑的新型产业体系。《建议》提出，智力密集、特色突出的现代服务业是经济中心的重要载体，根基扎实、富有活力和创造性的先进制造业是经济中心的坚实依托，要坚持和完善“十二五”规划提出的产业发展方针，继续聚焦创新驱动发展、经济转型升级，大力推进产业结构调整，加快形成创新能力强、发展活力强、市场竞争力强的高端产业集群，夯实经济中心的产业基础。第三，更加重视先进制造业发展。从全球看，很多国际经济中心都保持一定的制造业比重，国际金融危机以来纽约、伦敦等大都市再次重视制造业发展，以避免产业空心化。上海一直是我国的工业重镇，又有广大郊区和大量就业人口，必须发展先进制造业，保持制造业合理规模和比重。目前制造业占全市生产总值比重已降到30%以下，并处于下降趋势中。对此，我们必须给予高度重视，想清楚、看明白、有准备。“十三五”时期，制造业比重力争保持在25%左右，关键是要推动制造业整体升级，不断向创新链、产业链、价值链高端迈进，拥有更多的核心技术，拥有更强的核心竞争力。
4.关于民生指标。《建议》提出，要坚持保障和改善民生优先导向，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为一切工作的出发点和落脚点。这里，重点说明收入、就业、养老三个问题。一是城乡居民收入。我们曾提出，力争到2020年实现城乡居民人均可支配收入比2010年翻一番。“十三五”时期经济增速放缓，收入增长的基础减弱，农村居民人均收入翻番目标有望实现，但城市居民实现人均收入翻番目标难度较大，远郊区农民收入持续较快增长还有不少困难。考虑到居民收入翻一番是重要民生目标，《建议》还是提出，要作出最大努力，力争实现到2020年居民人均可支配收入比2010年翻一番的目标。要通过各种途径，千方百计增加城乡居民收入，同时尽可能缩小收入分配差距。二是城镇调查失业率。现在我们使用的城镇登记失业率，是上世纪80年代开始使用的。中央明确，“十三五”要完善就业失业统计指标体系，改用城镇调查失业率，这是国际通用指标，由统计部门调查统计公布。我们“十三五”规划要采用城镇调查失业率，目标是控制在5.5%以内。更重要的是，要着力解决就业结构性问题，推动实现更加充分、更高质量的就业。三是养老问题。《建议》没有提具体的养老床位数，但提出“实现基本养老服务应保尽保”，这就是一个量化目标。预计到2020年，户籍人口老龄化程度达到36%，常住人口老龄化程度也将超过21%，养老问题必须作为重大民生问题加以重点突破。要更加积极主动应对人口老龄化，加快完善社会养老服务体系，确保有基本需求的老年人都能得到相应照护。
讨论、修改、通过《建议》是这次全会的主要任务。做好这项工作，对下一步编制好“十三五”规划纲要、引领“十三五”时期上海经济社会发展具有十分重要的意义。大家要全面把握和深刻领会《建议》提出的目标、理念、任务和举措，认真思考，深入讨论，提出建设性意见，使《建议》更加完善。