【论苑】改革于法有据 法治引领改革

刘晓红

问题：如何处理好改革与立法的关系

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，“实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用”，对新形势下如何处理好全面推进依法治国与全面深化改革的关系提出了纲领性的要求。三年来自贸区有关法律法规调整实施的开创性举措就是探索如何处理重大改革于法有据与法治引领重大改革的生动实践。

2013年9月29日挂牌成立的上海自贸试验区是改革的先行者和探索者，随着2015年12月广东、天津、福建等获批设立自由贸易试验区，2016年9月辽宁等7个新的自贸试验区设立，以自贸区推动中国深入改革开放大业将形成中国发展的新常态。一方面，自贸试验区通过全国人大常委会授权———国务院暂停实施法律———地方人大立法的“三步走”路径，在实践和理论上回应了重大改革于法有据的重大命题，另一方面，自贸区在“更好发挥法治的引领和规范作用”方面也作了很多有益的探索。然而，随着中国自贸区改革的扩大和深入，要更好回答“法治如何引领重大改革”的命题，即法治在实现传统规范与保障功能的同时，立法如何主动适应改革和经济发展社会需要，进一步发挥其引领和推动功能，仍然任重道远。

实践：“先行先试”结制度创新成果

上海自贸区肩负着“先行先试”，形成一系列可复制可推广经验的重要使命，其成功经验正在其他自贸区得到复制与推广。法治建设既是自贸区各项改革得以开展的重要保障，其自身也体现了重要的制度创新成果，这些成果包括体现在以下方面：

———在立法上，法律法规因时因地调整的实践为《立法法》的修改奠定了基础。全国人大常委会和国务院发布的在自贸区暂时调整实施法律法规的决定，为特定地区改革创新、先行先试提供了法制保障。该种做法在我国新修正的《立法法》第十三条内容中得到了体现。同时，《中国(上海)自由贸易试验区条例》作为中国第一部自贸试验区地方立法，成为自贸试验区可复制、可推广经验的重要载体。

———外商投资准入国民待遇加负面清单的管理模式为外资法的修改提供了实践依据。这种负面清单的投资管理模式顺应了当前国际投资规则中的国际投资自由化理念，折射出“法不禁止为自由”的法治理念。

———行政上形成了以负面清单管理模式为核心的事中事后监管制度。提高监管参与度，推动形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。

———司法上建立了以法院为中心，仲裁和调解为辅的多元化争端解决机制。市场主体间各类纠纷的发生能否得到公正高效解决，在一定程度上折射着自贸区法治环境的规范程度。多元争议解决机制的创新程度直接影响着对自贸试验区建设的评价、指引和导向。

———与国际经贸规则对接方面体现了融入国际经贸基本规则。在TPP、TTIP、TISA等经济贸易协定谈判的推动下，国际贸易投资规则体系面临重塑。自贸区探索贸易便利化、投资便利化及跨境融资便利化等方面的改革措施，反映了自贸区法治坚持以企业为主体的方向，营造了国际水准的法治环境。

挑战：由“法律试验”向“制度转型”

自贸区法治建设将是一个由“法律试验”逐步向“制度转型”的过程。尤其是，在当前全面深化改革、全面推进依法治国的形势下，中国的改革显现出从“政策推动”迈向“法治引领”的历史趋势。本着自贸区建设“法治先行”的理念，自贸区的制度创新和改革深化需要运用法治之力破除体制机制的障碍，需要从法治视角提供更为完善的保障。

一方面，法治引领和保障，最重要的就是立法。应该看到，通过自贸区的法治建设实践探索，一些“可复制，可推广”的法治创新成果和经验正在产生改革效应、溢出效应、辐射效应。但我们也必须清醒地认识到，在立法上，尽管调整自贸区的制度规范体系正在初步建立，这些既有规范制度依然不够完善，自贸区尝试的新业态、新产品、政府行政监管等诸多方面还存在法律空白领域，新的自贸区法律法规与我国现有法律和行政规范的冲突与衔接问题仍需得到解决，在全国范围内多个自贸试验区建设同步进行的情况下，需在国家加强法律层面的协调和顶层设计。

另一方面，自贸区的法治建设在与国际经贸新规则衔接方面虽取得了明显成就，但与党中央国务院为其设定的国际化营商环境的总体目标相比，与进一步全面深化改革开放的要求相比，与全球治理制度参与者引领者要求相比，自贸试验区目前对接国际经贸新规则尚处于初步阶段。因此，就自贸区下一步法治建设内容而言，需在投资、贸易、金融各个领域，在透明度原则、政府的事中事后监管、负面清单管理模式、国家安全审查、国有企竞争中立等方面进一步对接国际经贸高标准要求。

(作者为上海政法学院校长)