以法治引领“诚信上海”建设

核心观点

以法治引领“诚信上海”建设，将实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，引导全社会崇德向善，促进道德规范与法律规范相衔接、相协调，无疑将极大地提升上海社会信用体系建设的水平

丁伟

“国以诚立心，人以诚立身”。诚信是中华民族流传千年的美德，是社会主义核心价值观的内在要求，加快建设社会信用体系，是完善社会主义市场经济体制的基础性工程。在全面建成小康社会的决胜阶段，中央高度重视社会信用体系建设。党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，十八届四中全会提出“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”。为贯彻落实中央要求，努力当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者，上海市不辱使命，奋楫争先，充分发挥立法的引领与推动作用，积极探索以法治引领“诚信上海”建设。日前，上海市人大常委会审议了我国首部关于社会信用体系建设的综合性地方法规草案———《上海市社会信用条例》。

实现道德规范与法律规范同频共振

社会信用体系是一项复杂的系统工

程，以法律、法规、标准和契约为依据，以守信激励和失信约束为奖惩机制，法治无疑是该体系建设的重要组成部分。然而，诚信作为传统美德，首先是一种道德准则和行为规范。在传统道德观念中，诚实守信被视作“立身之本”“举政之本”“进德修业之本”。在当今社会，商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、虚报冒领、学术不端等失信行为更多地被视为道德失范、诚信缺失，法律干预较为有限。有鉴于此，无论是国家层面，还是地方立法层面，有关社会信用体系建设综合性的法律、法规长期阙如。因此，以法治引领信用体系建设，首先需要打破道德规范与法律规范的人为屏障，实现道德规范与法律规范同频共振。习近平总书记最近在主持中央政治局第三十七次集体学习时强调，法律是成文的道德，道德是内心的法律，两者都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用。法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束，国家治理需要法律和道德协同发力。要运用法治手段解决道德领域突出问题。法律是底线的道德，也是道德的保障。要加强相关立法工作，明确对失德行为的惩戒措施。总书记的上述论断字字珠玑，深刻揭示了道德与法律的内在联

系。以法治引领“诚信上海”建设，将实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，引导全社会崇德向善，促进道德规范与法律规范相衔接、相协调，无疑将极大地提升上海社会信用体系建设的水平。

上海是我国市场经济发育最成熟的地区之一，也是我国最早探索社会信用体系建设的地区，十多年前就在全国率先出台了个人和企业征信方面的政府规章。近年来更是把握自贸试验区改革先发优势，加快推进制度创新和探索实践，形成了基于“三清单”(公共信用信息数据清单、行为清单、应用清单)、覆盖“三阶段”(事前告知承诺、事中评估分类、事后联动奖惩)的全过程信用管理模式。在地方立法层面，信用制度安排已纳入《中国(上海)自由贸易试验区条例》，相关失信惩戒措施也先后纳入　《上海市轨道交通管理条例》《上海市消费者权益保护条

例》《上海市道路交通管理条例》　等地方性法规，制定一部规范社会信用体系的综合性地方性法规的条件日趋成熟。为催生一部体现时代特征、中国特色、上海特点的社会信用条例，市人大常委会充分发挥主导作用，深入开展前期立法调研，精心组织草案起草，广泛凝聚社会共识，积极破解立法难点。条例以规范公共信用信息的归集和使用，提升社会诚信水平，营造社会诚信环境为立法目的，将重点聚焦在社会和经济活动中自然人、法人等信息主体履行法定义务和遵守约定义务的活动上，相关制度设计的亮点之一体现在规范性、管理性与引领性、倡导性相结合，在对信息的采集、归集、共享和使用作出规范的同时，对营造社会共治格局、优化信用环境建设作出了一系列指引性规定，这一立法思路有助于实现社会信用体系建设标本兼治的社会效果。

妥善平衡权力与权利、权利与义务的关系

社会信用立法属于社会领域的立法，涉及公权力与私权利边界的合理划分。公权力是私权利实现的保障，私权利则是公权力行使的本源，两者相依共生，法治社会应该是两者处于平衡状态的和谐社会。条例制度设计的另一个亮点是妥善平衡权力与权利、权利与义务的关系，规定应当按照真实、客观的原则依法采集市场信用信息，且不得侵犯商业秘密和个人隐私；采集市场信用信息属于个人信息的，应当经自然人同意并约定用途，未经本人同意不得采集，依法公开的信息除外。禁止采集个人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息以及法律、行政法规规定禁止采集的其他个人信息；除明确告知信息主体提供该信息可能产生的不利后果，并取得其书面同意外，不得采集个人的收入、存款、有价证券、商业保险、不动产的信息和纳税数额信息。条例同时规定，信息主体享有查询自身信用信息的权利。非公开的信用信息未经信息主体书面授权的，不得查询；信息主体有权知晓与其自身信用信息相关的采集、使用等情况，以及本人信用报告载明的信息来源和变动理由；自然人有权每年两次免费获取个人信用报告；信用服务机构不得将个人信用信

息采集与其他服务捆绑，强迫或者变相强迫信息主体同意。

准确把握信用惩戒的尺度，做到宽严相济

值得一提的是，近年来“失信惩戒”“信用约束”“黑名单”已成为高频率使用的“热词”，在一些地方和领域失信惩戒呈现出泛化、滥用的势头。法律是治国之重器，“失信惩戒”是一把双刃剑，通过联合惩戒体系给失信者戴上“紧箍咒”，让“无知者”自知、“无畏者”生畏、“侥幸者”觉醒，有利于社会主义核心价值观的确立和全社会诚信正能量的凝聚，然而，“一处失信，处处受制”，信用污点可能在客观上使失信者丧失从事经营活动的资格。因此，立法者应当准确把握联合惩戒的尺度，做到宽严相济，避免矫枉过正，相关的制度设计既能彰显法律的严肃性与权威性，又能体现合理性、适当性。本着这一立法思路，条例注重信用奖励与失信惩戒相结合，在规定市场奖惩、行业奖惩、守信行政激励等制度的同时，对失信行政惩戒、特别惩戒范围、特别惩戒措施、失信信息联动作了明确规定，并且同时规定了信息主体的知情权、记录消除权、异议权及相关的救济途径。我们期待着“诚信上海”的建设一定能在法治的轨道上迈开更加坚实的步伐，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。

(作者为上海市人大常委会法制工作委员会主任、法学教授)