让“禁燃”成为全体市民自觉行动
核心观点
从根本上说，“禁燃”的最大难点在于如何增强市民的法治意识，提升市民的文明素质。在禁止燃放的区域内燃放烟花爆竹大多属于轻微违法行为，规范这类行为的社会管理类立法涉及法律“他律”与道德“自律”互相重叠的领域。法律作为外在的“他律”制度安排，只有经过行为人内在的“意志自律”的升华，才能使内在自省与外在约束有机结合起来，才能使行为人在不具备他律条件的环境中仍能自醒、自律
一年一度的农历春节即将到来，社会广为关注的 《上海市烟花爆竹安全管理条例》 有关“禁止在外环线以内区域及外环外规定区域燃放烟花爆竹”的规定将迎来又一场“大考”。回眸去年春节条例修订后的首场“大考”，在全体市民的共同努力下，上海实现外环线内中心城区基本“零燃放”，外环线以外燃放量明显减少。上海度过了一个绿色、文明、祥和的春节。“禁燃”对于全体市民来说既是一场法律洗礼，更是一场观念革命。广大市民既是“禁燃”活动的参与者，又是“禁燃”成功的直接受益者。“禁燃”的成功见证了上海社会基层治理能力的成效，检验了上海基层组织社会动员的能力和水平，是加强社会治理的一个生动实践和成功范例。
“立法律规矩，正尊法风气”
“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，上海“禁燃”的成功经验表明，治理城市顽症需要充分发挥法律的震慑和防范功能。长期以来，“禁燃”违法行为的特征是违法者众，受罚者少，违法者普遍存有“法不责众”的侥幸心理，倘若执法者处罚疲软，刚性的法律就会软化，“破窗效应”将随之而来，只有让违法者付出应有的代价，才能惩前毖后，以儆效尤。为此，公安、消防部门出重拳、下猛药，严格依法查处，通过严格的执法管理“立法律规矩，正尊法风气”，真正做到“见违必纠、纠违必处、处罚必严”，彻底打消了违法者的侥幸心理。
在充分肯定上海“禁燃”成效的同时，应该清醒地认识到，处罚固然是保证法律法规实施的有效手段，但这种手段不是万能的，“七八顶大盖帽，管不住一顶破草帽”在实践中并非个别现象。以往，在烟花爆竹的生产、经营、储存、运输、燃放和销毁的各个环节，各部门“分兵把守，各管一摊”的执法体制在应对“面广量大”的“禁燃”违法行为时，常常显得力不从心。即便解决了执法人员与执法体制问题，也常常不足以确保法律的有效实施。按照《行政处罚法》的规定，只有对公民处以五十元以下的行政处罚才可以适用简易程序，当场作出行政处罚决定。而根据烟花爆竹安全管理条例的规定，在禁止燃放的区域内燃放烟花爆竹的，由公安部门责令改正，没收其烟花爆竹，处一百元以上二百元以下的罚款；情节严重的，处二百元以上五百元以下的罚款。这意味着执法机关无法对“禁燃”违法者当场作出处罚。与此同时，运动式、一阵风式的执法，有时确能收效于一时，但很难见效于长远。简而言之，加大处罚力度只是“禁燃”的治标之举，并非治本之策。
相比行政处罚源头管控更重要
行政处罚属于对行政违法行为末位治理的手段，相比之下，源头管控更为重要。上海涉及烟花爆竹的案件呈现三大特点：一是上海查获的所有非法烟花爆竹都系外省市流入，尚未发现本市有生产的黑工厂；二是销售方式从传统的流动摊点销售转变为网上发布信息，开设网站、雇佣客服、送货上门、货到付款；三是逃避警方打击方式日趋多样化，嫌疑人将大批货源存放在郊区闲置厂房，只在销售处放置少量样品。针对这些特点，《上海市烟花爆竹安全管理条例》要求乡、镇人民政府和街道办事处应当将烟花爆竹安全管理纳入基层社会治理工作，加强组织协调和指导监督。条例鼓励单位和个人通过“12345”市民服务热线、“110”报警电话等途径，举报非法生产烟花爆竹和经营、储存、运输、燃放烟花爆竹等活动中的违法行为。对查证属实的，有关行政管理部门应当按照规定对举报人给予奖励。上海“禁燃”成功的又一经验在于注重创新社会治理，实现多元共治，构建行政执法、行业自律、舆论监督和公众参与四位一体的社会化监管模式，从而形成社会与政府部门相互配合、相互补充的法规实施机制。可以说广大平安志愿者、社区工作者的辛勤工作以及全体上海市民的积极支持编织了一张严密的“安全网”，为上海“禁燃”的源头管控奠定了坚实的社会基础。
治本之策是增强市民法治意识
从根本上说，“禁燃”的最大难点在于如何增强市民的法治意识，提升市民的文明素质。在禁止燃放的区域内燃放烟花爆竹大多属于轻微违法行为，规范这类行为的社会管理类立法涉及法律“他律”与道德“自律”互相重叠的领域。法律作为外在的“他律”制度安排，只有经过行为人内在的“意志自律”的升华，才能使内在自省与外在约束有机结合起来，才能使行为人在不具备他律条件的环境中仍能自醒、自律。从这个意义上说，无论是“禁燃”立法还是执法，都需要在法律规范和社会心理、习俗之间寻找平衡点。随着“禁燃”行动向纵深发展，应当将立法与执法工作的重心从强化“他律”因素转移到提升“自律”因素上来，注重刚柔并济的多元化治理模式，在加强执法的同时，充分发挥社会舆论的宣传导向作用。临近春节，在上海的大街小巷，随处可见“禁止燃放烟花爆竹”的横幅及志愿者巡逻的身影，居委会干部、小区楼组长挨家挨户登门宣传、组织消防课程培训，发放禁燃《告知书》和《承诺书》。这些春风化细雨、润物细无声的教化方式取得了良好的社会效果，有力地弘扬了法治精神，培育了市民的法治理念与遵法守法的意识。
诚如卢梭所言，“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是刻在公民的心里。”法律的公信力源于对合法行为的追捧，对秉公执法行为的推崇。只有让守法给人民带来好处，才能信仰法律；只有让违法行为受到严惩，才会敬畏法律；只有让守法光荣、违法可耻成为一种社会风尚，学法、尊法、用法、护法才能成为行动上的自觉。当法治得到社会成员的普遍认同和信仰时，法治的要求将化为社会成员遵法守法的自觉行动。
(作者为上海市人大常委会法制工作委员会主任、法学教授)