教育改革：方向对路才能少走冤枉路
田国强
教育兴国、人才强国是国家根本发展战略，世界主要强国之间的竞争就是资源竞争、人才竞争、制度竞争和话语权竞争，其中最重要的是制度竞争和人才竞争，而它们都是与教育有关的。如果没有教育的公平和效率，就没有教育的崛起，那么中国的崛起也是难以企及和不可持续的。
实 际上，教育改革是中国所有改革中起步较早的。邓小平作为改革开放的总设计师，具有一般政治家所达不到的远见卓识、雄伟胆识和战略眼光，他对教育前所未有地 重视，将其提到极其重要的战略地位，提出教育要面向现代化、面向世界、面向未来的战略方针。可遗憾的是，目前教育部门差不多是各部门在改革及其体制机制转 型方面最为滞后的。因此，眼下最重要的，就是抓住关键性、制度性的体制机制改革。
从经济学角度来看，公平问题不可能脱离效率来谈，两者都很重要，都是我们在考虑资源配置，包括教育资源配置问题时需要给予充分关注的，事实上也是可以达到一致的。
九年制义务教育，越来越跟不上创新驱动的发展要求
效 率与公平，这是经济学家总想解决，且看似需要权衡取舍的两个基本问题。在现实生活中，它们常常会存在不一致，有时为了提高效率会影响到公平，有时为了维护 公平则要牺牲一定的效率。过于强调教育效率的增进往往会引致教育的不公平，过于追求公平则常常会造成教育领域的效率缺损。所以，当两者发生矛盾时，就存在 一个优先抉择的过程，对此，学界也有不同的主张。比如，罗尔斯主张应该把优先权交给公平，而米尔顿·弗里德曼则选择将优先权交给效率。
对 于这个问题，我认为是有解的，这个解也正好对应了政府与市场、社会在教育中各自作用发挥的问题。现代微观经济理论中的公正定理告诉我们，只要每人的初始禀 赋 (包括物力资本和人力资本) 的价值相同，市场自由竞争机制则可同时导致资源的帕累托有效和公平配置。这里的公平是指，每个人都能满足自己所获得的东 西。这种既考虑主观也考虑客观的公平，也是经济学中所定义的公平。也就是说，在理论上，只要尽可能有一个平等的竞争起点 (如，政府可以通过税收和给每个 国民同等的基础教育，尽可能达到这种起点平等)，然后通过自由竞争的市场运作，就可以达到既有效而又相对公平的社会公正结果。
那么，在现实中，我们的教育起点公平做得怎么样呢? 说实话，做得很不怎么样。无论是质还是量，都做得不太到位，政府严重缺位。
比 如，这次论坛上就有学者建议实施包括十二年义务教育在内的“新三免”。其实，这一二十年来，我也一直在向各级部门极力建言实施十二年义务教育。从义务教育 的年限来说，目前我们还在实行九年制义务教育，而世界上有110个左右的国家和地方都实行了超过9年的义务教育。九年义务教育使得许多低收入地区，特别是 农村青少年无法完成高中教育，导致了很大的起点不公平，从而导致了一系列严重后果，比如社会流动性不足等问题。现在，考进好大学的来自农村大学生的比例不 断下降，也说明了这一点。
此外，义务教育年限在很大程度上反映了国民的受教育水平和整体素质，是经济社会可持续发展 的必要条件。一方面，市场化、城市化、全球化、知识经济和信息经济的深入发展，对不同领域不同层次的劳动者基本素质和能力结构都提出了新的更高要求。经济 的可持续发展从要素发展驱动转为效率驱动乃至创新驱动发展，而创新驱动则有赖于人力资源强国的建设。另一方面，维护社会和谐稳定，缩小贫富差距，迫切需要 我们在更大范围内创造起点公平，以更好地促进社会公平。大家知道，国家治理体系和治理能力的现代化，是基于法治市场经济和法治社会的，而这都有赖于公民整 体素养的全面提升———这些都不是短短的九年义务教育所能承载的。
从教育的质量来说，目前一些情况也是差强人意的。由于不能择校，或者选择不到理想的学校，出现了出国留学潮且重心不断下移，留学趋势越来越趋向低龄化。此外，我们的教育在教学方式、教师待遇乃至基础设施等方面也有很大的欠缺，并且在城乡、地方间差别很大。
沿用计划经济的思维办高等教育，吃力不讨好
如果说义务教育目前主要是政府严重缺位导致教育公平不足，高等教育目前的主要问题是效率不足，即政府在教育管理方面越位，导致教育效率低下。
中 国对高等教育投入了大量资金，但是至今没有一所得到世界公认的世界一流大学，培养不出钱学森所说的“杰出人才”，投入产出严重不对称。这是教育资源配置的 效率问题，其背后的根本，则是教育制度问题。与人们的期望和国际先进水平相比，中国教育体制和大学管理模式的差距主要体现在以下两个方面：
其一，教育体制高度行政化，缺乏开放式竞争。当前教育体制的一个典型特点就是行政主管教育，即像管理干部一样在管教育家和教育工作者，使得大学官本位意识浓厚。并且，大学之间封闭办学，没有什么竞争，缺乏主动对接国际标准的压力和动力。
其二，行政管理模式和学术评价标准落后。真正懂得按邓小平的“三个面向”要求办学的行政管理人才欠缺，学术和人才评价标准没有真正与国际先进标准接轨，而是停留在应付上级部门各式各样的考核指标和频繁的评价活动上。
政府对教育过度干预导致的后果是，大学没有自主权，没有独特性，千校一面，大学教育理念落后，教师和学生都缺乏自由之思想、独立之精神———而这又恰恰是科技创新、思想创新以及中国要成为创新型国家所必不可缺的。
中国高等教育的改革发展，如果不明道，不从根本上搞清高等教育的内在规律，把握正确的目标方向 (也就是做正确的事)，那么再多的头痛医头、脚痛医脚的措施的作用，都是非常有限的，说不定起反作用，正确地做了“错误”的事情。
为 什么民国时期我们能有一批世界一流大学，培养出了一批大师呢?简单讲，当时的政府对高等教育管不了那么多、那么深，各种类型的大学相互竞争，社会办学氛围 十分浓厚。当时，一些大学的课程设置、教材选用也相对和国际接轨。钱学森曾回忆道，1935年秋他刚到美国麻省理工学院航空工程系学习,就发现在国内交通 大学学习的课程安排，连实验课的实验内容也是与麻省理工学院一样的。他认为，“当时交通大学的教学水平是属于世界先进行列的。”
反 观现在，我们高等教育在对内放开和对外开放上做得还很不够，并且管得越来越多，越来越紧。最近教育部学位中心出台的权威A类期刊列表就是一个活生生的例 子。尽管出发点是好的，想配合国家“双一流”建设，但还是沿用计划经济的思维在办教育，结果引火上身，吃力不讨好。前两天我还在跟友人说，很可能得不偿 失，引起倒退，结果被我不幸言中，5月6日，A类期刊指标被叫停，成为中国另一“熔断”机制事件。
其实，最近10年 来中国经济学教育的国际化，尽管没有官方评估和官方指定的国际化标准，许多知名大学都在做，并且取得了很大成绩。所以，像大学和学科的评估，完全应该且可 以由社会民间智慧力量来办，一旦由教育主管部门来主导和评估，就会造成各方面的问题，容易把大学的手脚给框死了，因为它是与学科评估结果及之后的教育资源 分配相挂钩的。并且，将良莠不齐的中外期刊混于一炉，很可能会导致劣币驱逐良币的结果，导致短板效应，机会主义者肯定会选择其中的差期刊“灌水”，同时也 不利于新兴学科、边缘学科及交叉学科的发展。
过去一个时期，我们有很多经济政策的出台似乎都缺乏细致的论证，常常导致的结果是激励不相容或更坏的反效果。比如之前的股市熔断机制，而现在，教育领域也出现类似的情况。
中国的教育改革，可以借鉴中国经济改革的成功经验
明 道，即明做正确事及正确方向面之道，这一点非常重要。明道决定眼光，眼光决定理念，理念决定目标，从而决定方向、战略、愿景、使命、格局和未来。当然，优 术，优正确地做事之术也很重要。优术决定方法，方法决定策略，策略决定举措，举措决定细节，而细节决定成败。对于中国教育改革发展，同样也是如此，首先方 向要对路，否则会走偏甚至南辕北辙，走很多冤枉路。
整体而言，中国急需高度重视教育，遵循办教育的客观规律，启动全 方位深层次的教育改革。最关键的一点是，要处理好政府与市场、政府与社会、政府与学校的治理边界，进行三位一体的综合治理，充分调动政府、学校和社会办教 育的积极性。改革的方向是遵循办学的基本规律，提供资金支持和基本规范办学，教育的具体事项要少管，破除教育的高度体制化，要大力放手办教育，培育社会参 与力量，增加教育的多元性和选择性，提高公共教育服务水平，尤其是要提升义务教育的覆盖和高等教育的质量，扭转政府在教育领域角色的缺位和越位现象。
我在这里提出两点建议：
一是以十二年义务教育落实教育起点公平。对于当前的中国而言，延长义务教育年限，基本普及十二年义务教育，是建设人力资源强国和奠定经济发展与社会进步的重要基础，是在更高水平上实现教育公平和社会公平的有力推手，更是政府的应尽责任和努力方向。
一 些人可能会担心，实行十二年义务教育，经费从何而来。实际上，由于年龄结构原因，目前我国高中阶段在校生正呈逐年下降的趋势，而毛入学率则逐年上 升，2015年已达到87%。同时，在不少经济发达省市，也已陆续实行了12年免费义务教育的改革试点，并且试点范围有所扩大。也就是说，按照高中阶段在 校生规模和生均财政投入测算，我国实现高中阶段100%毛入学率的任务所需的财政资金规模实际上已经不大。目前我国的教育财政投入大概是2.6万亿元左 右，只要能够保证国家财政性教育经费增长幅度高于财政收入的增长幅度，普及高中阶段教育完全有保障。
二是以赋权高校 多元办学、开放式办学，实现高等教育效率的提升。中国“双一流”建设不是靠规划、靠管理、靠评估就能够成功的。按照计划经济的传统做法，中国不可能有世界 一流大学和一流学科。所以，政府与学校要权责分明，摒弃在行使教育行政职责过程中所出现的越权、越位。政府部门所应采取的管理方式，应该是宏观指导下注重 绩效的目标管理模式，而不是微观层面上事无巨细的过程控制模式。比如，要管理那些基于中国现实国情而必须管的大原则、大方向上的事情 (如社会主义办学方 向、公共政治课开设等等);又如，根据国家发展战略，制定教育发展规划和学科建设导向政策，以此满足国家、社会对人才和知识的需要;再如，建立全国性的高 等教育信息发布及共享平台，加大信息公开力度，健全信息披露机制。
老子说，“治大国如烹小鲜”，办教育的具体实施方 式和过程也是如此。一旦目标和标准由教育部确定之后，由于信息不容易对称，上级部门无法也没有必要抓具体实施过程，具体的实施和管理应该交给大学自己，特 别是那些非常具体的、信息不容易对称的方面的管辖权限，应该尽快有序放开，充分调动大学自主办学的积极性、主动性。当然，大学要有办学自主权，还必须在办 学经费上“断奶”。我非常同意这次论坛上一些学者的观点，教育不能仅靠财政拨款，也要积极拓展社会捐赠。一份报告显示，目前中国高校1980年至今累计获 得的社会捐赠仅750多亿元，而美国高校仅在2014财年就获得各种捐赠总值374.5亿美元，差距非常之大。
与中 国经济改革的成功经验类似，我们可以在国家和中央部委的宏观指导下，充分考虑中国国情，进行松绑放权的教育改革，从招生、学科专业设置、课程设置教材选 用、培养方案设计、对外合作办学等方面入手，逐步给大学更多的自由度和自主权，根据大学所处的不同行业、区域、层次形成各自的办学特色。如果在松绑放权的 教育改革条件还不成熟或者有顾虑的情况下，可以像经济改革早期一样，先搞一些改革试点，允许教育改革和制度创新的试验，办教育特区。这也是考虑到高等教育 体制的改革是一项艰巨复杂的系统工程，需要有一个探索、实验并逐步完善的过程，需要采取积极试点、分步实施的方式进行探索。
(作者为上海财经大学经济学院教授，本文为作者在华东师范大学“以供给侧改革促进教育公平”高峰论坛上的发言)